【全球高质量发展研究】贺沛：管运分离，协同发展开发区治理模式- 大数跨境

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【全球高质量发展研究】贺沛：管运分离，协同发展开发区治理模式

老田投研3

2026-01-02

导读：引论近年来，随着国家新一轮开发区体制机制改革的持续推进，传统以政府主导、企业执行为特征的“政企合一”体制，正加

引论

近年来，国家持续推进开发区体制机制改革，“政企合一”传统模式加速向“政企分离、协同高效”的新型治理格局转型。《深化国家级经济技术开发区改革创新以高水平开放引领高质量发展工作方案》明确支持“管委会+公司”模式，通过剥离行政职能、优化人事薪酬、提升运营效率，推动开发区去行政化与市场化运作。

当前，开发区发展重心已从“要素驱动、规模扩张”转向“创新驱动、内涵提升”。内蒙古、鄂尔多斯达拉特、烟台等地通过创新机制、建设平台、校企合作等方式，加快产业结构调整与区域竞争力升级。在此背景下，构建权责清晰、运作高效、共建共赢的“管委会+公司”体制，已成为实现高质量发展的关键路径 [2] 。

国际经验借鉴：新加坡淡马锡模式

新加坡政企协同开发模式具有重要参考价值。其核心在于淡马锡控股所体现的“真正政企分开”：政府仅作为股东履行出资与监督职责，不干预企业商业决策；企业完全依据市场原则和董事会指导自主运营 [3] 。

淡马锡通过融合政府股东董事、民间独立董事与管理层执行董事的多元化董事会结构，确保战略高度与专业深度兼顾；依托全球化人才选拔与市场化激励体系，持续强化卓越运营能力与战略执行力 [4] 。

该治理理念同样贯穿于新加坡园区管理体系。法定机构裕廊集团负责工业用地规划、建设与管理，参与国家总体规划并服务经济发展战略，迄今已开发45个园区、覆盖超6000公顷，服务企业逾7000家 [5] 。

具体开发建设、招商运营与企业服务则交由专业化公司承担，严格遵循市场规律。这种“政府主导、企业运营”的架构，既厘清权责边界，又通过产城融合理念，构建起开放、创新、富有竞争力的产业生态 [6] 。

对我国而言，该模式启示在于：须科学区分政府与市场职能，在保障国资监管与保值增值前提下，赋予运营公司充分经营自主权，并配套现代化治理结构、规范透明监管制度及强激励、硬约束的市场化薪酬与考核机制 [7] 。

“管委会+公司”模式的定位与优势

该模式是政企协同与市场运作双轮驱动的体制机制创新。面对全球产业链竞争加剧、传统产能过剩、区域布局定型等挑战，依赖政府强力主导的传统园区模式已难以为继，亟需系统性改革 [8] 。

其核心在于同步推进行政管理与市场化经营机制改革，构建“小管委、大公司”格局：管委会聚焦战略规划、政策集成与资源配置；公司专注开发建设、产业服务、资本运作与创新培育，实现政企分开、优势互补 [9] 。

实践中，管委会主抓政策制定、营商环境优化等宏观管理，公司全面承担园区开发、产业服务、资本运作等具体业务，权责清晰、协同高效。江西等地实践表明，该模式既能保持政府战略引领与制度保障，又能激发市场活力与创新动能 [10] 。

下一步需细化权责清单，完善法人治理与市场化激励约束机制，推动平台公司向专业化、实体化、市场化转型；同时创新投融资模式，拓宽社会资本参与渠道，构建多元投入、风险共担、利益共享的可持续发展机制 [11] 。

该模式有助于推动园区从政策依赖转向制度创新，发展模式由要素驱动迈向以科技创新、人才集聚为核心的创新驱动，为新时代高质量、高效率、可持续发展提供坚实制度支撑 [12] 。

“管委会+公司”模式的形成逻辑

分税制改革后，开发区长期实行政企统合治理。近年地方实践在原有基础上拓展为“政府—行业协会—企业”三元协同治理形态，由行业协会牵头成立公司，开展市场化开发运营 [13] 。

国家层面，《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）首次明确提出“推行政企分开、政资分开，实行管理机构与开发运营企业分离”的总体方向；国发〔2019〕11号文件进一步明晰管委会与市场化公司的职责边界，强调“市场主导、政府引导”原则 [14] 。

地方层面，《山东省开发区条例》鼓励探索“管委会+公司”模式，推动管委会聚焦经济管理职能；云南省修订《开发区管理办法》，支持推广“管委会+企业”管理模式，为国家政策落地提供制度支撑与现实参考 [15] 。

改革内在逻辑体现在三方面：一是通过政企分离解决职能重叠、机构冗余、效率低下问题；二是引入社会资本与专业团队，提升资源整合与创新发展能力；三是推动开发区回归经济发展主责主业，形成“管理行政化、运营企业化、开发市场化”的良性格局 [16] 。

合肥经开区即为典型案例：将开发建设职能全面授权合肥海恒控股集团，管委会集中精力于产业规划、政策创新与招商引资。据商务部2023年考核，该区连续两年位列国家级经开区全国第六、长三角第三；2022年战略性新兴产业产值同比增长21% [17] 。

改革演进呈现从探索到深化的趋势：2017—2020年以职能分离为核心；2020年至今更注重市场化机制完善与高质量发展目标实现。如台州2025年出台“台十条”，聚焦干部管理、事务管理、人事财税、公司运营、考核评价等关键领域，推动产业平台发展逻辑从“政策红利驱动”向“制度创新驱动”转型 [18] 。

“管委会+公司”模式的选择动因

当前，各地开发区普遍面临体制机制僵化、资金压力增大、产业同质化严重、人才结构失衡等多重困境，成为推动该模式改革的直接动因 [19] 。

一、体制机制僵化，行政效率低下

传统“大而全”科层制管理模式导致职能泛化、权责不清，大量社会事务稀释经济发展主责。山东、云南等地法规明确指出，旧体制已难以适应高质量发展与市场化竞争需求。审批环节繁多、流程冗长、响应滞后等问题，严重制约运行效率与对外吸引力 [20] 。

二、资金压力突出，融资渠道单一

开发区基建、土地开发及运营资金需求巨大，但财政依赖难以为继。以武汉江夏经济开发集团为例：2024年营收10.16亿元，注册资本20亿元；但2025年上半年营收同比下滑32.98%，净利润暴跌88.47%，资产流动性差、收益偏低问题突出 [21] 。

三、产业同质化竞争加剧，转型升级受阻

多地产业定位趋同，资源分散配置，陷入低水平竞争。贵州双龙航空港经济区虽外贸增长57.56%，但在工业总量、配套服务及企业质量等方面仍存结构性短板；传统产业集群面临技术升级、品牌建设、价值链延伸等压力，受限于专业服务能力不足与市场化机制缺位 [22] 。

四、人才结构失衡，专业能力不足

传统管委会人员以行政、事务类为主，缺乏熟悉资本运作、产业投资与园区管理的复合型人才。上党经开区通过面向市场公开选聘运营总监、高级管理人员与专业人才，有效提升了专业化、市场化运营水平 [23] 。

选择该模式的四大优势

一是实现政企分开，明晰权责边界：管委会聚焦战略规划与监管服务，公司承担开发招商与运营服务，提升资源配置效率 [24] 。

二是拓宽融资渠道，缓解资金压力：平台公司可借助信用评级提升融资便利性。尚卓集团获AA+评级后降低融资成本；山东鲁居建设公司通过高信用等级拓宽渠道、减轻财政压力 [25] 。

三是提升专业运营能力，促进产业集聚：淮北杜集经开区组建“联合招商”专班，发挥基金招商优势，精准培育产业集群 [26] 。

四是创新激励机制，吸引专业人才：公司化运作打破行政束缚，实行市场化用人与薪酬绩效制度，打造专业化运营团队 [27] 。

“管委会+公司”模式的运行机制

一、管委会与平台公司的分工与协同

青岛经开区管委会提供政策指导，具体业务交由平台公司；泰安宁阳县山东鲁居建设发展有限公司全面承担基础设施建设、国有资产管理与项目运营，体现“政府引导、市场运作”原则 [28] 。

淮北杜集经开区安排平台公司管理层定期参与管委会例会与专题会议，实现信息实时共享；双方组建招商引资工作专班，建立项目信息共享机制，确保政策导向与市场需求结合 [29] 。

二、平台公司四种典型商业模式

1. 园区开发建设模式：聚焦基础设施投资与土地一级开发，核心能力在于资本运作效率与项目管理精细化。武汉江夏集团正推进转型升级，应对传统模式盈利下滑挑战 [30] 。

2. 专业运营服务模式：依托高附加值园区运营管理服务获取持续收益，要求高度专业化水准与品牌影响力，部分领先公司已具备跨区域输出标准化服务的能力 [31] 。

3. 产业投资培育模式：通过直接投资、基金参股等方式扶持企业发展，实现资本增值回报。上党经开区已构建“投资－培育－退出”闭环体系 [32] 。

4. 综合金融服务模式：提供供应链金融、融资租赁、融资担保等多元服务。淮北杜集区推出“科技贷”“人才贷”等政银担产品，已为多家科技型企业提供融资支持 [33] 。

三、融资与资本运作策略

构建多层次、多渠道融资体系是平台公司可持续发展的关键。应积极争取政策性金融支持，灵活运用债券发行、资产证券化等工具；产业投资基金已成为推动区域产业发展的重要载体，通过政府引导基金撬动社会资本，重点支持主导产业与战略性新兴产业，放大财政资金杠杆效应 [34] 。

四、职能重构：“两个剥离”改革

首要任务是明确权责边界，全面梳理现有职能，形成分类科学、标准清晰的职能清单体系 [35] 。

第一个剥离：将市场化开发运营职能移交平台公司，涵盖基础设施建设、招商引资、园区运营、产业投资孵化等，以发挥市场配置资源决定性作用 [36] 。

具体措施包括：组建专业化市场化运营公司，完善法人治理与现代企业制度；制定详尽移交方案；建立政府购买服务、特许经营等市场化交易机制 [37] 。

第二个剥离：将基础教育、医疗卫生、社会保障、社区治理等社会管理职能移交属地政府，使管委会聚焦经济发展主业 [38] 。

实施中需签订法律效力移交协议，成建制划转内设机构及人员，并设置过渡期与跨部门协同机制，确保公共服务平稳衔接 [39] 。

应通过地方立法固化新权责关系，如借鉴《山东省开发区条例》，制定专项法规明确管委会与平台公司职能边界；健全权责清单动态调整与管理制度，覆盖管委会、平台公司及属地政府三方清单 [40] 。

五、平台公司能力建设

平台公司需从传统土地开发主体转型为现代化产业服务商与城市运营主体，重点提升三项核心能力：
① 资本运作能力——运用多元化融资工具保障资金供给；
② 产业服务能力——构建全周期企业培育服务体系；
③ 市场化运营能力——完善现代企业制度与高效运营机制 [41] 。

六、协同机制与绩效管理

需建立管委会与平台公司常态化联席会议、信息共享、联合招商等机制，促进政策制定与市场运作无缝衔接；配套建立财务、治理、环境、社会责任四维绩效考核体系 [42] 。

可设立上级政府牵头的“开发区改革发展领导小组”，协调解决管委会、属地政府与平台公司协作中的矛盾，确保更高水平协同运行 [43] 。

七、业务重构：产城融合发展路径

遵循“以产兴城、以城促产、产城融合、宜居宜业”思路，系统优化业务布局：
• 城市开发业务夯实基础：推进基础设施与人才公寓、商业综合体等盈利性配套项目“代建+开发”一体化，实现资金平衡与长效回报；
• 产业发展业务创造价值：拓展产业投资、企业服务、创新孵化等高附加值业务；
• 配套服务业务提升吸引力：市场化承接物业、环卫、绿化等特许经营，增强综合服务能力与产业承载力 [44] 。

八、管理重构：构建高效能治理新体系

河南等地实践表明，重构管理架构可有效提升市场化与去行政化水平 [45] 。

投融资机制创新：转向整体性谋划开发时序与土地策略，规范项目结算，防范隐性债务风险 [46] 。

国资监管优化：实施分类管理与差异化监管，聚焦人事、薪酬与业绩考核；提升信息化、智能化监管能力 [47] 。

企业内部管理提升：健全法人治理结构，明确股东会、董事会、监事会与经营层权责；完善独立董事制度、薪酬激励、风险管理与“三重一大”决策机制 [48] 。

体制机制创新：深化管运分离，构建协同发展新格局

核心在于深入推进管运分离，实现政府与市场优势互补。管委会侧重战略规划、政策制定、营商环境优化与监督管理；平台公司聚焦市场化运营、产业服务、项目建设与资本运作。上党经开区“小管委会+大公司+产业基金”架构即为成功范例 [49] 。

鼓励开发区间多样化合作共建与委托管理，探索跨区域利益分配与指标共享机制；支持引入专业运营机构，在招商、服务等领域深化合作。北京大兴机场临空经济区（廊坊）联合专业机构开展产业链招商，成功引进星河动力等优质项目 [50] 。

未来挑战与转型升级路径

平台公司面临传统业务增长放缓、市场竞争加剧等挑战，亟需加快转型升级：
① 从建设主体向运营服务商转型，减少对基建依赖，强化园区运营、企业服务与产业投资能力；
② 从融资平台向产业投资商转型，强化股权投资、基金管理与投研风控体系建设；
③ 从区域开发商向产业生态构建者转型，整合创新链、产业链、资金链，构建开放协同共享的产业生态 [51] 。