⊙【永业行观察】城市更新下建筑功能如何转换？

2025年12月31日，自然资源部、住房城乡建设部联合制定了《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》（自然资发〔2025〕226号），为存量建筑功能转换提供了最新的顶层政策支撑，允许地方对存量建（构）筑物实行用途正面清单管理，纳入正面清单的，无需办理规划许可手续，此举可有效破除建筑功能转换的制度壁垒；同时，优化过渡期支持政策，利用存量房产发展国家支持产业、行业的，可享受5年过渡期政策，过渡期内不改变用地主体和规划条件。这一政策为建筑功能转换留出了业态培育的时间窗口。

各城市也结合地区实际落地配套细则，存量建筑功能转换逐步从个案审批转向常态化、制度化管理。武汉、福州、常州等地通过正负面清单，明确哪些能转、哪些不能转；北京、芜湖等地同时配合功能兼容、比例管控等措施，增加建筑内部业态调整的灵活性；南京、泰州等地通过联合审查机制，打通规划、建设、消防等环节的审批堵点。整体呈现“清单化管理+分类施策+部门协同”的制度特征，降低存量资产盘活的制度成本，高效激活低效空间资源。

▶（一）北京：以“比例管控”规范用途转换，建立功能混合制度体系

项目改造前与改造意向对比示意图

图片来源：《北京市建设用地功能混合使用案例指引》

▶（二）广州：以“正面清单”实现审批提速，打通功能转换快速通道

广州市前期聚焦存量建筑功能转换的审批堵点，明确部分功能调整可免于申领建设工程规划许可，直接向住房城乡建设部门申请消防审批；出台《广州市国土空间规划条例》，率先以地方立法明确支持存量建筑功能转换；发布《广州市促进历史建筑合理利用实施办法》，推行“正负面清单”管理制度，符合正面清单的改变功能无需经规划和自然资源部门审批；推出第六批惠企利民措施，明确存量建筑临时转换使用功能5年过渡期安排；2026年出台《广州市支持高质量城市更新 促进精细化空间治理的规划用地管理若干措施》，支持存量建筑临时转换用途5年过渡，简化存量建筑临时转换用途5年过渡审批程序，明确存量建筑调整用途无需规划许可情形等。

典型案例：广州诚志堂货仓旧址保护活化项目

广州诚志堂货仓旧址原为建于清末、民国时期重建的近代洋行码头仓库建筑，2014年公布为广州市第一批历史建筑，产权为广东省土产进出口（集团）公司所有，建筑因长期空置、设施破损已无法正常使用。项目实施主体为广州市太古新蕾教育发展有限公司，按照“保护优先，整体保护，修旧如故”的原则对诚志堂进行了保护与活化，拟将仓库用途转换为幼儿园。2016年《广州市历史文化名城保护条例》明确提出“鼓励根据历史建筑的特点开展多种形式的利用”。2020年《广州市促进历史建筑合理利用实施办法》，“历史建筑进行合理利用，可以适度在建筑内部增加使用面积或者调整楼层层高”，这些都为项目活化利用提供了重要的依据。项目保留建筑外立面及主体结构，用钢架结构将原本两层的诚志堂间隔成了4层，使用面积增加了一倍，并增加防火墙、消防走火通道等消防设施，为历史建筑活化成幼儿园提供安全保障。项目成为2020年3月《广州市促进历史建筑合理利用实施办法》正式印发实施后，广州第一例多功能利用且手续齐全的历史建筑活化案例。

诚志堂活化为太古新蕾幼儿园

图片来源：《广州历史文化名城保护实践案例》

▶（三）南京：以“联合审查”为核心，突出技术审查与合规管控

南京前期聚焦既有建筑功能转换的规划审批和消防审验衔接堵点，出台《既有建筑改变使用功能规划建设联合审查办法》，通过正负面清单分类管理，明确商业办公内部业态调整互换、工业厂房仓储功能相互调整等情形无需另行征求规划资源意见，可直接申请消防审验，打通规划与消防的制度通道；《南京市城市更新办法》明确利用存量房屋改造为公共服务设施等用途可在一定年限内暂不办理变更用地主体和土地性质手续；《南京市低效用地再开发试点实施方案》明确利用存量房产改变建筑功能打造体育、养老、文旅等项目的5年过渡期政策，以及闲置居住房屋改建保租房不变更土地性质、不补缴地价的优惠。

典型案例：金陵长乐坊改造项目

金陵长乐坊项目前身为工业厂房，先后改建为超市后长期闲置，拟整体改造为文商旅综合体，核心难点在于将约2.8万平方米历史无证房的工业用地功能转换为合法商业用途。秦淮区一方面鼓励产权方南京新工集团补交了2.33亿元用地增值收益金，把工业厂房、无证房变成有证、合法的商业用房，一方面组织规划、住建、消防等部门协同服务，帮助承租方加固建筑、重构空间，并允许改造中新增的中庭面积不计入容积率，从而打通了“工业转商业、无证转有证”的功能转换路径。项目春节期间以沉浸式文化体验引发关注，试营业前三日客流突破22万人次，春节总客流超70万人次。

▶（四）武汉：以“正面清单”为指引，突出审批便利化与功能转换灵活化

出台《武汉市低效用地再开发试点工作实施方案》，探索存量建筑用途转换的改革方向，建立最长5年的过渡期支持政策；出台《关于进一步促进我市房地产市场平稳健康发展政策措施的通知》，聚焦存量商务楼宇盘活需求，明确在“三不变”（主体不变、产证性质不变、主体结构不变）前提下支持功能转换，过渡期可放宽至15年；在前期经验基础上出台《既有建筑功能转换和混合利用实施办法（试行）》，建立9类正面清单场景，明确差异化过渡期政策，形成“正面清单+联合审查”的制度化模式。通过上述政策组合，武汉构建了以低效用地再开发试点探索方向、以商务楼宇政策求突破、以实施办法建制度的建筑功能转换渐进式制度体系。

典型案例：越秀国际金融汇T4楼

越秀国际金融汇T4楼位于汉口新华路，于2021年建成，原规划为商务办公，因写字楼市场饱和长期空置。业主方有意将其改为酒店，但按原规定，存量建筑改建须与原产权登记性质一致，无法变更。2025年4月，江汉区将其列为区级改革试点，借鉴先行城市经验出台《存量商务楼宇临时改变建筑使用功能实施方案（试行）》，明确商务楼宇临时改作酒店、养老、医疗用途的审批流程：企业向街道申请，经初审、征求意见、区政府联合审批会议同意后，即可办理图审、施工许可等手续。新政落地后项目迅速推进，引入万豪旗下源宿品牌经营，成为武汉首个存量商务楼宇成功转型酒店的标杆案例。

（一）清单管理：明确转换方向与审批路径

参照所在地对应的正负面清单管理要求，确认拟转换的功能是否具备合规路径。正面清单内的方向可大幅简化审批流程。例如南京、泰州等地明确，正面清单情形无需征求规划资源部门意见，可直接向建设主管部门申请消防审验。负面清单内的则应调整。对于清单未明确覆盖的情形，应通过征求规划意见、属地论证或多部门联审等机制取得明确结论，同时需充分尊重产权人、使用权人及相关利益方的合法权益，涉及多方权益的，应建立协商机制，确保各方在知情、参与、协商的基础上达成共识。

（二）过渡期政策运用：成本后置

对于符合文创、科创、养老、托育等国家鼓励产业方向的项目，可主动向属地自然资源主管部门或城市更新牵头部门申请一定年限的过渡期。过渡期内暂不调整土地价款与用地性质，有助于将成本后置，减轻项目前期的资金压力，集中资源投入改造与运营，为建筑功能转换留出充足的业态培育时间窗口。

（三）前置条件：安全评估与运营思维并行

保障项目从改造到运营不脱节，改造前须同步完成建筑结构安全与消防安全评估，涉及历史建筑、老旧厂房等特殊类型的，应结合建筑实际情况“一屋一策”制定改造方案，确保建筑结构安全、消防安全符合标准。同时，改造方案应基于明确的运营方向，避免“先改造、后招商”导致的空置风险，安全评估与运营方案宜相互校核、同步推进，既守住安全底线，也提升功能转换的实效，让存量建筑真正实现高效利用。