DS前沿丨《北京城市总体规划（2016年—2035年）》实施情况的报告- 大数跨境

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DS前沿丨《北京城市总体规划（2016年—2035年）》实施情况的报告

德森创鑫

2021-01-26

全文约8213字

阅读时长：10分钟

整理/编辑 | 创鑫君

导读

2020年是北京城市总体规划确定的近期目标年，在市委、市政府的坚强领导下，北京市全面推动总体规划实施，圆满完成了阶段性任务。受北京市人民政府委托，北京市规划自然资源委在北京市第十五届人民代表大会常务委员会第二十六次会议上提请书面审议了《关于<北京城市总体规划（2016年—2035年）>实施情况的报告》。

总体规划实施第一阶段工作情况

1.全面组织实施总体规划

总体规划获党中央、国务院批复以来，将精心组织实施总体规划作为本市三件大事之一，以钉钉子精神抓好规划组织实施。

加强事前统筹部署，制定总体规划实施工作方案，从规划编制、重点功能区重大项目、专项工作、政策机制4个方面明确102项重点任务清单，落实到各区、各部门和有关单位。

注重事中督察问责，在市级层面形成了覆盖督察、考核、问责等方面的总体规划实施监督问责体系。

创新事后体检评估，建立“一年一体检、五年一评估”的常态化机制，持续三年开展城市体检工作，对城市总体规划的实施情况进行实时监测、定期评估、动态调整，确保总体规划确定的各项目标指标得到有序落实。北京城市体检的经验模式得到了自然资源部、住房和城乡建设部的充分肯定并作为示范向全国推广。

2.探索建立国土空间规划体系，刚性传导和逐层落实总体规划目标任务

切实发挥规划统筹引领作用，构建分级分责不分散的国土空间规划管控体系。制定印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》，正式确立了本市“三级三类四体系”的国土空间规划总体框架，即市、区、乡镇三级，总体规划、详细规划、相关专项规划三类，并统筹规划编制、规划实施、规划监督、运行保障四个子体系，形成闭环管理工作流程，为持续推动总体规划实施确定了制度框架。

“四体系”示意图

构建空间秩序，推进“一核两翼”规划建设。以首善标准做好《首都功能核心区控制性详细规划（街区层面）（2018年—2035年）》编制和报审工作，2020年8月21日获党中央、国务院批复；制定发布《首都功能核心区控制性详细规划三年行动计划（2020年—2022年》，围绕中央政务功能布局优化、城市环境提升、重点文物腾退等重点内容明确了80项规划实施重点任务。

空间结构规划图

高水平编制《北京城市副中心控制性详细规划（街区层面）（2016年—2035年）》，2018年12月27日获党中央、国务院批复；制定城市副中心控规实施工作方案，确定100项具体任务，建立“1+12+N”规划编制体系，目前12个组团深化方案已编制完成，N个规划设计导则正式试运行；同步编制副中心拓展区规划、9个乡镇国土空间规划和三百余个村庄规划。

城市副中心位置与区位分析图

承上启下、条块结合，有序推进各级各类规划实施。13个区分区规划（国土空间规划）及亦庄新城规划获市政府批复实施，进一步刚性传导总体规划确定的目标、指标和任务，夯实总体规划一张蓝图绘到底的重要国土空间规划基础。加快街区控规和规划综合实施方案工作探索，制定集中建设区控制性详细规划编制工作方案。

一张（本）蓝图示意图

有序推进“三城一区”、新首钢地区、雁栖湖国际会都等二十余项重点功能区规划和教育、医疗卫生、物流、体育等市级专项规划编制工作。构建城市设计编制、管理体系，制定街道更新治理、城市色彩、滨水空间等城市设计导则。推动国土空间规划“一张图”建设并研究制定相关维护机制和管控办法，将以分区规划数据库为本底逐步搭建本市全域全要素管控的国土空间规划“一张图”。

首钢

加强镇、村规划指导，促进城乡融合发展。印发《关于开展乡镇国土空间规划编制工作的指导意见》《北京市乡镇国土空间规划编制导则（试行）》，立足区域特点，明确乡镇国土空间规划编制的技术要点、工作要求，有序推进各乡镇国土空间规划的编制工作。相继出台《北京市村庄布局规划》《北京市区级乡村规划编制指导意见》《北京市村庄规划导则（修订版）》等系列文件，指导建立“北京市村庄布局规划—区级乡村规划—乡镇国土空间规划—村庄规划”的“四级”村庄规划体系。开展“三师”下乡活动，征集规划师、建筑师、设计师超过1200人，目前已参与编制完成2912个村庄规划。

3.加强法规文件完善和政策机制创新，为总体规划实施提供保障

加强法制建设，推动实施《北京市机动车停车条例》《北京市城乡规划条例》《北京市物业管理条例》《北京市生活垃圾管理条例》等地方法规。

持续落实城乡建设用地减量，逐步建立减量发展实施倒逼机制，制定《北京市城乡建设用地供应减量挂钩工作实施意见》《关于加快科技创新构建高精尖经济结构用地政策的意见》《北京市土地资源整理暂行办法》等一系列政策办法，为减量提质发展提供制度保障。划管结合、破立并重，着力加强非建设空间管控，印发《北京市战略留白用地管理办法》，对战略留白用地实行总量控制和动态优化，提升城市发展韧性和弹性；实施“两线三区”全域管控，印发《北京市生态控制线和城市开发边界管理办法》；制定《北京市区级国土空间规划分区用途管制规则（试行）》，明确11类规划分区差异化的主导用途和管控要求。

严格现状管控示意图

持续深化营商环境改革。出台《北京市优化营商环境条例》，发布优化营商环境3.0版改革政策，大力推进方便办、加快办、省钱办，深入推进建设项目审批服务改革，切实提高审批服务效率，企业和群众获得感明显增强，中国连续两年入列全球优化营商环境改善幅度最大的十大经济体。

认真落实市人大常委会对2019年专项工作报告的审议意见

认真研究市人大常委会对2019年专项工作报告的审议意见中提出的问题和建议，全面吸纳代表意见建议，持续推动2020年总体规划实施。

1.全面加强“四个中心”功能建设，服务保障首都功能的空间得到优化提升

编“四个中心”专项规划，全力做好“四个服务”保障。始终把政治中心的服务保障摆在首位，做实做强首规委办，健全首都规划向党中央负责的体制机制；优化中央政务功能布局，持续开展中南海及周边地区、天安门—长安街等重点地区综合整治，严格控制建筑高度和建设规模，强化安全管控。

精心保护好历史文化金名片，加快完善历史文化名城保护政策措施，推动修订《北京历史文化名城保护条例》，研究制定历史文化街区和历史建筑保护管理办法；推进北京老城整体保护规划编制，持续开展历史文化街区划定和历史建筑确定工作，启动第一批历史建筑测绘和建档，第二批历史建筑315栋（座）已公布，第三批历史建筑329栋（座）已完成公示。

加强国际交往中心功能建设，编制完成国际交往中心专项规划、雁栖湖国际会都控规优化及会都设施扩容方案、第四使馆区控规及城市设计，加快推进国家会议中心二期项目服务设施、新国展二三期规划建设。深入推进科技创新中心功能建设，编制科技创新中心建设专项规划、怀柔科学城控制性详细规划，推动“三城一区”等重点地区加快发展。

2.持续推动减量发展，积极探索存量更新路径

建立城乡建设用地供减挂钩机制，结合疏解整治促提升专项行动，以集中建设区外的低效集体产业用地为重点，以拆除违法建设为主要抓手，持续推动城市减量发展。探索减量发展背景下的绿化隔离地区建设模式与路径，全面优化一绿地区规划实施单元的规划综合实施方案，通过算历史账、规划账、时间账和效果账，实现减量、提质、大尺度增绿。组织推动王四营乡减量发展试点“22个政策包”任务，探索实现低成本、可持续、高质量的新路径。总结推广王四营乡试点经验，推进“一绿”地区建设，探索“二绿”地区规划建设新路径。

在减量的同时，严控用地新增，将土地利用的重点转向挖潜存量，明确在土地年度供应计划中存量建设用地规模的比例。加快研究存量更新相关政策，研究制定存量国有建设用地盘活利用的指导意见；起草完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的实施意见；起草《老旧小区更新实施细则》等4个实施细则。

3.“一核一主一副、两轴多点一区”空间结构进一步优化，功能疏解和承接取得积极进展

高质量实施首都功能核心区控规，强化城市空间结构，坚定有序疏解非首都功能，加强老城整体保护，有序提升王府井、西单、前门等重点地区的业态和城市环境，加大老旧小区综合整治力度，补齐公共服务设施短板，推动政务功能与城市功能有机融合，老城整体保护与有机更新相互促进。持续推动中心城区非首都功能疏解，积极推动疏解空间再利用，补充完善公共服务设施、小微绿地等；持续落实新首钢地区三年行动计划，深入推进丽泽金融商务区等重点功能区规划建设，产业结构在疏解中实现更高水平发展。

前门大街

加快推进城市副中心规划建设，发挥对疏解非首都功能的示范带动作用。推动行政办公区规划建设工作，保障第一批市级机关、事业单位顺利搬迁入驻。大力推动副中心重点功能区和重点项目建设，完成城市绿心规划设计，图书馆、剧院、博物馆三大公共建筑已开工建设，城市绿心森林公园顺利开园。城市副中心站综合交通枢纽地下工程、六环路入地工程开工建设。编制文化旅游区、张家湾古镇和设计小镇、台湖演艺小镇等重点地区规划方案，推动路县故城遗址保护展示工程规划建设。加强规划实施政策机制创新，研究制定城市副中心高质量规划建设管理的意见，完成城市副中心规建管三维智慧信息平台一期建设。

城市副中心绿心

多点地区积极推动中心城区功能承接，推进优质教育、医疗卫生资源承接，不断提升新城综合服务能力和承载能力。生态涵养区积极开展矿山生态修复、生态清洁小流域建设、风沙治理造林工作，市级财政加大对生态涵养区的转移支付，绿色发展取得新成效。

4.依法依规高效做好自然资源管理，持续扩大高品质绿色生态空间。

有序推进第三次全国国土调查，完成统一时点更新调查。以总体规划为统领，以三调成果为基础，在完成资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价，并做好与“三线一单”（生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单）工作成果衔接的基础上，统筹推进和基本完成三条控制线（生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）评估调整工作，并将自然保护地优化整合预案整体纳入生态保护红线评估调整成果。依法履行自然资源资产所有者和管理者职责，制定印发《北京市自然资源资产产权制度改革方案》。夯实基础摸清自然资源资产家底，建立健全本市全民所有自然资源资产情况报告制度。

坚决制止耕地“非农化”行为，严格违法占用耕地执法，落实最严格的耕地保护制度。持续推进实施新一轮百万亩造林绿化工程，森林覆盖率稳步提升。持续加强大尺度绿化建设，组织编制温榆河公园控制性详细规划，打造北京城市最大的“绿肺”，“一屏、三环、五河、九楔”市域绿色空间结构进一步强化，山水林田湖草生态空间系统治理取得积极成效。

温榆河公园

5.以治理“大城市病”为重点，围绕“七有”“五性”加强民生保障

落实《首都教育现代化2035》及五年实施方案，深化基础教育改革，完成第三期学前教育行动计划，提升普惠性幼儿园覆盖率。深入推进健康北京建设，出台实施加强首都公共卫生应急管理体系建设的若干意见和三年行动计划，不断提高传染病和突发公共卫生事件处置能力，健全覆盖全人群、全生命周期的健康服务体系。加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。利用疏解腾退空间、城市公园、绿地等场所，因地制宜建设更多体育场地设施。深化应急管理体制改革，全面提升应急指挥救援能力、应急队伍专业化能力和灾害防治能力，提高城市韧性。努力提升人民群众获得感、幸福感、安全感。

加强交通市政基础设施的支撑作用，立足于轨道交通引导城市发展，由市领导牵头建立轨道交通线网规划及一体化专班联席会议制度，统筹推动线网规划和一体化工作，搭建市区两级协作的轨道交通一体化工作平台。高质量编制市政专项规划，积极推进本市公交场站、慢行系统、停车、城市南部交通体系等专项规划编制。加快推进重点功能区和控规试点单元的市政专项编制和审查工作，不断完善水系和滨水空间规划设计管控机制，进一步提升市政场站设施建设品质。

全市轨道微中心（第一批）分布图

提升城市精细化治理水平。实施公共空间改造提升三年行动计划，开展“小空间大生活——百姓身边微空间改造行动计划”。落实无障碍专项行动计划，发布北京市无障碍城市设计导则，并抓好导则的落地实施。推动责任规划师制度下沉街乡，直接服务民生，近90%的街乡镇已签约责任规划师。优化“接诉即办”处置流程，完善可追溯的责任追究和倒查机制，全程留痕。建立“热线+网格”为民服务模式，推动主动治理、未诉先办。

6.深入推进京津冀协同发展，推动协同发展重大项目、重点领域任务落实

积极持续推动协同发展重点领域任务、重大项目落实、落地。完成通州区与廊坊北三县协同发展规划，拟定双方规划建设统筹协调机制实施工作方案，建立与廊坊市日常工作对接机制，实行京冀交界地区统一规划、统一政策、统一标准、统一管控。推进大兴机场临空经济区规划建设，编制大兴机场临空经济区（北京部分）控制性详细规划（街区层面），为综合保税区封关运营奠定基础。

构建与国铁集团常态化沟通机制，推动京沈客专、京雄商高铁等重大工程规划建设。启动轨道交通大兴机场线北延工程，推动轨道交通平谷线等建设。推动京雄高速公路（北京段）、北京大兴国际机场北线东西延项目用地预审，成为本市作为国务院委托用地审批试点省份批准的首批承接事项。全方位支持雄安新区建设，加快推动区域直连直通交通基础设施建设。

总体规划实施需要关注的问题

总体规划实施第一阶段即将收官，全市各区、各部门完成了第一阶段任务，取得了较好进展，为后续规划实施奠定了良好基础。但对照总体规划确定目标，在规模管控、存量挖潜、空间结构优化等方面还存在一系列长期、复杂、艰巨的挑战和问题。

一是建设规模管控难度加大，空间结构优化重组任务艰巨。中心城区用地减量任务在全市占比较大，净减量压力相对较重，同时需要重点统筹绿隔地区的减量和实施。中心城区以外地区空间优化的实施难度相对较大，虽然用地净减量压力相对小，但规划实施率相对较低、用地更为分散，需统筹谋划好规划实施时序，持续推动城市空间结构优化。建筑规模管控难点在于把控好实施节奏，加强时间、空间双统筹。需要在总量管控基础上，考虑不同圈层的管控要求和实施节奏，从有效支撑经济可持续发展和解决群众关切、改善民生需求的角度，探索在市区两级建立弹性管控机制，采用“以时间换空间”方式，加强流量指标在空间上的精准投放。

空间结构规划图

二是规划实施进入控增量、优存量阶段，需要加强存量实施的空间统筹与综合配套改革。对于历史文化街区平房腾退和修缮、老旧小区改造、老工业厂区和老旧楼宇更新等类型更新，由于所在区位和问题重点不同，需要有针对性地探索分区域、分类型的差异化政策，打通推动存量功能转换提升在制度政策、标准规范、审批流程上的瓶颈堵点，加强存量更新利用和利益分配机制的整体性制度重构。

三是山水林田湖草生态空间的治理体系和治理能力亟待加强。目前各类水、林、田等生态空间的管理边界不够清晰，存在交叉管理、多头管理等问题，需要加强统筹和整体管控。严守耕地、基本农田的工作任务与林地、园地建设之间的关系还需进一步理顺，坚决制止各类耕地“非农化”行为。新一轮百万亩造林绿化任务艰巨，需要重点加大对市域规划绿色空间中的集体产业用地的腾退力度，对生态功能较低的自主造林地块提升质量效益。

四是按照总体规划确定的城市空间结构，疏解承接的关系还需进一步强化。首都功能核心区应持续推动政务环境保障、老城整体保护和人居环境改善。中心城区作为“四个中心”的集中承载地，应继续有序疏解非首都功能，避免疏解过程中人口和功能不匹配、不同步的现象，需要进一步研究统筹利用好疏解腾退空间，优化提升首都功能。多点地区需要重点关注公共服务设施的人均水平，外围新城吸引力和综合承载能力还需要进一步提升。

五是职住平衡面临的压力还将持续，城乡居住结构需持续优化。全市平均通勤距离和平均通勤时间持续增加，轨道交通和用地、人口、就业岗位的匹配关系尚需进一步加强，交通和城市功能需要进一步融合。需要进一步优化城乡居住用地结构，加强产业、居住用地投放与轨道交通建设在空间和时序上的匹配，推动职住平衡发展。

六是加强超大城市风险防控，防止风险聚集传导、叠加共振，坚决保障首都安全。应对地面塌陷、暴雨洪涝等突发性、缓变性地质灾害和极端自然灾害的精准防控压力持续存在；疫情防控常态化背景下需要持续防范超大城市由于人口、产业和功能高度聚集带来的风险，保障城市运行安全。

下阶段工作

“十四五”时期也是总体规划实施的第二个重要阶段，下一步，还应继续坚持总体规划的既定方向和目标不动摇，久久为功，持续推动总体规划实施。

1.持续推进总体规划实施第二阶段重点任务

谋划好总体规划实施第二阶段的重点任务，编制《北京市国土空间近期规划暨北京城市总体规划实施工作方案(2021年—2025年)》并推动实施，与“十四五”规划体系统筹衔接，发挥国土空间规划基础作用，加强对规划实施时序的统筹协调，增强规划实施的协同性、系统性和整体性，成为健全规划体系与实施传导机制的重要组成部分。持续推动总体规划实施第二阶段的各项重点任务，坚持一张蓝图干到底。

2.深化完善国土空间规划体系

持续推动完善本市国土空间规划体系构建，贯彻落实中央精神，持续推进首都功能核心区控规、城市副中心控规、分区规划实施，推动京津冀协同发展取得新突破。细化编制控制性详细规划和乡镇域规划，推动市、区、街乡的逐级深化传导。严格落实“双控三线”管控要求，切实强化非建设空间管理，构建生态安全格局。

3.开展总体规划实施评估

按照总体规划“一年一体检、五年一评估”的要求，全面开展总体规划实施评估工作。全面对照党中央、国务院批复及总体规划要求，对照总体规划目标对北京城市各领域规划实施情况开展全面评估和总结，围绕总体规划各项目标指标落实情况、各项政策机制的建立和对规划实施的影响等方面进行深入分析，结合北京面临的新形势新要求，提出下阶段对规划实施的对策建议。

4.深入优化调整城市空间布局

首都功能核心区深入推进疏解减量提质，围绕“两轴、一城、一环”加强特色塑造和功能布局引导，以更大范围空间布局支撑中央政务活动。中心城区持续疏解非首都功能，进一步完善空间布局，推进城市修补和生态修复，显著提升“四个中心”功能集中承载水平。平原新城地区加快提升综合承载能力，做强核心产业功能、做优公共服务和环境品质，有序承接中心城区功能梯次转移。坚持把生态涵养区建设作为首都生态文明建设的重头戏来抓，坚决守护好首都生态屏障，成为践行绿水青山就是金山银山理念的典范。注重主副结合、内外联动、南北均衡、城乡一体、山区和平原地区互补，实现城市整体功能优化。集约高效利用生产空间，拓展高品质生活、生态空间，促进生产生活生态融合。严控战略留白，为城市长远发展预留战略空间。

5.系统施策、精准实现减量目标

严格落实城乡建设用地减量任务，持续推进城乡建设用地减量提质，统筹减量实施的时序与空间，跨区域统筹联动，加快挖掘土地资源潜力，实现动态有序减量。严格控制建筑规模，统筹刚性约束与弹性供给，精准调控、有序释放建设规模流量，实现长期减量腾退与近期规划建设的平衡。统筹地上和地下空间利用，强化市政专业整合、用地功能复合、空间环境融合，高效利用地下空间。

6.纵深推进城市存量更新

推动城市建设发展方式由依靠增量开发建设向存量更新转变。统筹历史保护、保留提升、更新改造等不同实施模式，探索跨项目、跨区域的实施机制，形成推动城市有机更新的合力。以首都功能核心区街区更新、城市公共空间提升、老旧小区改造、老旧工业厂房改造、传统商务楼宇改造、传统商圈改造等领域为重点，持续推动城市有机更新项目。

2021年是北京城市总体规划实施第二阶段的开端之年，下一步，我们将继续坚持总体规划的既定方向和目标不动摇，以踏石留印、抓铁有痕的工作作风持续抓好总体规划落实，坚持一张蓝图干到底，推动城市在新阶段再上新台阶。

文章来源丨北京规划自然资源

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