编者按
本文由国家信息中心祝宝良撰写。2025年我国经济运行总体平稳，基本实现5%左右的经济增长预期目标，但内需不足、房地产持续低迷、地方政府债务压力突出、内卷式竞争加剧、生产过剩风险上升等问题依然严峻。本文系统梳理2025年经济形势与结构性挑战，结合中央经济工作会议部署，提出2026年宏观政策方向与增长展望。
一、2025年经济运行总体平稳，稳中有进
2024年9月中央出台一揽子稳增长政策，叠加抢出口效应，2025年经济前高后缓：一季度GDP增长5.4%，二季度5.2%，三季度4.8%，四季度预计4.5%左右，全年达5%。其中消费拉动2.7个百分点（同比提升0.4）、投资拉动0.8个百分点（下降0.4）、净出口拉动1.5个百分点。
（一）生产端好于预期
“两新”政策与出口带动设备生产，1—11月设备器具购置投资增长12.2%，工业增加值同比增6.0%（加快0.2个百分点）；服务业生产指数增长5.6%（加快0.5个百分点），健养、托幼、家政等服务供给持续扩大。
（二）需求端走势分化
消费：1—11月社零总额增长4.0%（加快0.5个百分点），服务零售额增5.4%；但6月起以旧换新政策效应减弱，增速逐月回落。
投资：1—11月固投同比下降2.6%，房地产开发投资降幅达15.9%；基建投资降1.1%，制造业投资增1.9%。
外贸：1—11月美元计出口增5.4%，进口降0.6%，贸易顺差扩大约22%；前三季度净出口拉动GDP 1.5个百分点。
（三）价格低位运行
1—11月CPI同比持平，食品、能源价格分别降1.8%、3.3%；核心CPI同比涨0.7%，涨幅提高0.2个百分点。PPI同比下降2.7%，已连续37个月负增长。
（四）就业形势基本稳定，居民收入快于GDP增长
1—11月城镇调查失业率均值5.2%，月度波动在5.0%—5.3%；农民工总量19187万人（增173万）。前三季度居民人均可支配收入名义增5.1%、实际增5.2%，农村居民增速快于城镇1.5个百分点，城乡收入差距缩小。
（五）新动能发展势头良好
1—11月高技术制造业、数字产品制造业增加值均增长9.5%；新能源汽车、锂电动力电池、充电桩产量均增长20%以上；能源与粮食产能稳定、储备充足，发展基础坚实。
二、当前经济面临的主要问题与挑战
中央经济工作会议指出：外部环境不确定性加深，国内“供强需弱”矛盾突出，重点领域风险隐患较多。
（一）外部环境复杂严峻，中美博弈影响加大
美国对华策略由接触转向遏制，在科技、金融、产业链等领域加大打压；虽达成部分贸易协议，但对华平均关税仍维持约40%（远高于其18%整体水平），转出口亦受限制。欧盟加征电动汽车反补贴税，土耳其、巴西、印度、墨西哥等新兴市场亦陆续设限。长期依赖“多生产、少消费、扩出口”模式加剧贸易摩擦风险。
（二）内需不足问题持续凸显
居民消费：城镇居民消费倾向仍低于2019年，疫情与地产调整冲击资产负债表，储蓄动机增强、升级意愿减弱。
房地产：至2025年底已连续下跌超四年，房价累计跌幅超30%，成交量仅为2021年高峰的一半；在建规模、待售面积、二手房挂牌量等指标显示供给仍充足；刚需、改善及农民工进城需求虽存，但市场自主出清难度大，收储机制在资金来源、主体认定、后续运营等方面尚待突破；房企风险化解缓慢，若止跌不稳，金融风险将持续向银行集中。
（三）地方政府债务压力依然突出
土地出让收入大幅下滑，隐性债务存量巨大。2024年11月启动置换式化债，目标2028年前化解12万亿元；但截至2025年10月，一般预算与政府性基金预算合计支出仅完成进度5.2%，低于预算4.1个百分点，少支约1.16万亿元——主因化债刚性约束下，地方优先偿债而非投资。平台公司市场化转型与债务清零同步推进，财政保民生与稳投资难度加大。
（四）内卷式竞争加剧产能过剩
工业企业产能利用率偏低，产成品存货上升，PPI持续下行，利润率承压。横向表现为低价倾销抢占份额；纵向体现为利用强势地位拖欠上下游账款。本质是技术路径依赖下的盲目扩产，根源在于：地方政府招商过度让利扭曲要素价格；财政金融体制重生产、轻消费；市场出清机制不健全，“僵尸企业”难以退出。
（五）需求不足的危害需高度重视
需求不足易引发预期恶化→收入下降→投资收缩→资产贬值→财富缩水的恶性循环；加剧政府财力紧张，诱发乱收费、乱摊派，恶化营商环境；倒逼企业加大出口，扩大顺差，激化对外摩擦；低收入群体与弱势企业首当其冲，拉大分配差距。传统靠投资与出口消化产能的模式已不可持续——基础设施与房地产投资空间收窄、地方债务高企、全球供给恢复，要求必须转向“消费驱动+投资于物与人并重”的新发展模式。
三、2026年宏观经济政策取向
落实中央经济工作会议部署，实施更加积极有为的宏观政策，增强前瞻性、针对性、协同性，着力扩大内需、优化供给、盘活存量、做优增量，因地制宜发展新质生产力，纵深推进全国统一大市场建设，防范化解重点领域风险，稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，推动经济实现质的有效提升和量的合理增长。
（一）实施更加积极的财政政策
保持必要财政赤字与债务规模，加大支出强度；重点保障农民养老医疗、科技教育卫生等民生领域；增加超长期特别国债发行，持续支持“两重”项目，注资稳定金融体系；扩大专项债投向领域及用作资本金范围；优化支出结构，突出惠民生、促消费、增后劲，兜牢基层“三保”底线。
（二）继续实施适度宽松的货币政策
以稳增长、促物价合理回升为核心目标，灵活运用降准降息工具，确保M2与社融增速高于实际GDP增速与通胀目标之和；抓住人民币升值窗口期及时降息，改善市场预期；强化对实体经济、小微企业、“三农”、绿色低碳、科技创新、“专精特新”等领域的信贷支持；用好碳减排、设备更新改造等专项再贷款；稳步扩大REITs试点，盘活存量资产。
（三）着力稳定房地产市场
因城施策控增量、去库存、优供给；探索建立国家收储基金，委托专业机构市场化运作，收购存量商品房用于保障房；支持优质房企合理融资，“主办银行+银团贷款”组合提供流动性；对高风险房企实行行政接管、专业托管、司法保护、封闭运转；严控新增供地，土地出让金缺口由中央转移支付或专项债补足；城市更新中推动房地产税试点，取消回迁房土地出让金，改征房地产税，激发各方参与积极性。
（四）着力扩大内需
实施提振消费专项行动与城乡居民增收计划；2026年中央财政城乡居民基础养老金补助标准提高100元/人，力争五年内达700元/人；提高医保财政补助；推动居民权益类资产配置，扩大红利收入占比；加大国有资本划转社保基金力度；放宽中高端医疗、康养、文旅等准入；清理不合理消费限制；优化“两新”政策执行；扩大科技、教育、文化、医疗、体育、宜居等民生领域公共投资——初步测算，若上述领域基础设施达到发达国家60%—70%水平，约需30万亿元投资；银发经济、低空经济、高端旅游设施等具备显著空间。
（五）着力解决内卷式竞争
加快修订光伏、电池、汽车等强制性国家标准；完善低价倾销监管规则；健全市场出清机制，破除企业退出障碍；落实《公平竞争审查条例》与统一大市场建设指引，消除地方保护；改革政绩考核与财税制度，降低增值税率，适时将高糖饮料等纳入消费税；研究开征遗产税、房地产税；推动招商引资从拼政策转向优环境、提服务；强化行业协会自律与规划职能，赋予行业管理更大自主权。
（六）稳妥化解地方政府债务
加快构建现代财税制度，适度上移社保、重大基建与公共服务事权至中央；相应资产与负债由中央收购；鼓励地方通过出售股权、经营性国有资产实质性化债；推动融资平台公司真正成为市场主体，尊重其独立决策权，杜绝以文件、会议纪要替代企业经营决策。
（七）激发微观主体活力
厘清有效市场与有为政府边界，凡市场能调节的交由市场，企业能干的放手让企业干。聚焦政策稳定性、营商环境公平性、产权保护三大关键，以法治化、可预期的制度安排增强企业家信心；健全依法督察、审计、执法机制，杜绝运动式、层层加码执行。
四、2026年宏观经济展望
在抢出口与转出口基数效应消退、财政赤字率保持稳定、专项债与超长期特别国债总规模增长约5%、货币政策适度宽松等假设下，预计2026年经济呈现“前低后稳”态势，全年增速约4.5%。
（一）潜在增速趋于放缓，中枢下移至4.5%—5%
模型测算，2020—2025年我国潜在增速约5.5%，资本贡献3.3个百分点，全要素生产率（TFP）贡献2.2个百分点；2026—2030年潜在增速或降至平均4.7%，TFP贡献约2个百分点。2026年短期潜在增速约为5%。
（二）实际增速将慢于潜在水平
消费：居民收入增长快于GDP，叠加养老金上调、生育支持等政策，商品消费增速或略低于2025年，服务消费稳中有升，总体保持平稳。
投资：基建投资将明显反弹，“十五五”重大项目启动、5000亿元政策性金融工具及5000亿元债务结存限额落地形成支撑；制造业投资受内卷压制或小幅放缓；房地产投资降幅收窄；服务业投资加速增长。
出口：全球增长约3%，国际贸易增速约3.2%；但美加墨、日韩、东盟区域分工调整对我国形成替代，对美直输与转出口承压；进口随内需修复有所增加，但整体偏弱；净出口对GDP拉动作用减弱。
（三）物价仍将低位运行
全球通胀回落，输入性压力减弱；国内需求不足仍是主要矛盾；实际利率仍处高位，货币基础不支持涨价；翘尾因素综合影响约-0.1个百分点。预计2026年CPI上涨约0.5%，PPI接近零增长。
（四）建议设定“物价合理回升+增长4.5%—5%”双目标
将居民消费价格涨幅2%设为刚性调控目标，与5%左右增长目标并重。我国已进入基础设施相对饱和、房地产深度调整、出口难再扩张的新阶段，“生产过剩”或将持续较长时间。必须扭转长期重供给、轻需求的惯性思维，把温和通胀的重要性提升至与稳增长同等高度。5%增长目标对应约1200万新增城镇就业岗位，可支撑高校毕业生就业与失业率稳定在5%左右，有利于提振信心、夯实2035年基本实现现代化的基础。
附表：主要宏观经济指标预测表