人民银行报告解析：违规控制金融机构风险与包商银行处置启示
股东违规控制金融机构、规避监管、掏空资产是当前金融风险的重要来源之一。中国人民银行发布的《中国金融稳定报告（2021）》首次全面总结了包商银行风险处置经验，并对问题股东控制金融机构的路径、危害及处置难题作出深入分析。
问题股东往往通过“隐蔽+分散”的股权结构掌控金融机构，将其变成“提款机”。其手段包括虚构业务、利用股权质押、理财产品、信托计划等方式大量占用资金。融资余额远超股本金和监管上限，造成公司治理失灵和重大金融隐患。
风险隐藏性强、暴露快、传染性高。部分机构依赖借新还旧模式掩盖真实风险，但一旦资产劣变加速，流动性断裂将引发连锁反应，威胁系统性稳定。典型案例中，包商银行因“明天系”长期占用逾1500亿元资金，同业负债规模超3000亿元，涉及700家交易对手。
为避免系统性风险，监管部门采取“新设银行承接业务+原行破产清算”处置路径。央行联合银保监会建立多部门协同机制，由存款保险基金出资并引入建信投资、徽商银行等力量设立蒙商银行承接包商银行业务。对个人及大额债权分段保障，部分实施减记，打破刚兑，同时启动破产程序。
最终实现多方共赢与风险最小化处置目标。截至2021年2月，北京一中院正式裁定宣告包商银行破产，标志着整个风险处置工作完成。过程中累计保障近90%债权，并严厉追责违法违规人员，数百人涉案被移送审查。
处置包商银行的经验揭示多项监管与法律短板亟待完善：
- 应加强股东准入穿透审查，提升监管有效性
- 探索在风险处置中实施股权减记
- 加快实质合并破产司法实践制度建设
- 强化最后贷款人机制规范
- 推动《企业破产法》修订以适应复杂股权结构下的合并破产要求
此次案例为中小银行风险防范提供五点核心启示：
- 坚持法治化原则：依法推进资产、负债清理，厘清损失承担主体，严肃市场纪律
- 防止系统性风险：优先保护存款人利益，保持关键金融服务不中断，维护金融体系稳定
- 防范道德风险：明确责任归属，打击腐败与不审慎行为，减少监管套利空间
- 推动市场化退出机制：优化成本最小化策略，引导资源向健康机构流动
- 强化职责分工与协作：压实各方责任，提升风险识别、预警与响应效率
总体来看，该次处置为中国金融业市场化出清探索出可行路径。未来还需进一步加强股东监管、法律衔接与处置工具创新，持续筑牢不发生系统性金融风险底线。
金融机构违规控制与风险处置机制探讨
违规控制金融机构存在的主要问题
主要问题成因及处置障碍
政策建议
存款保险制度成效显著 有效维护金融稳定
保障水平保持高位 中小银行存款占比稳中有升
截至2020年末，全国4024家投保机构被保险存款合计190.3万亿元，受保存款80.3万亿元。50万元偿付限额能够为99.4%的存款人提供全额保障，保障水平保持稳定，公众对我国银行体系的信心不断增强。
存款保险制度增强了中小银行信用，推动大、中、小银行公平竞争。截至2020年末，中小银行存款余额达105.8万亿元，较《存款保险条例》出台时增长60.5%，其存款市场份额上升至51.3%，其中小银行存款市场份额达30.5%，上升4.1个百分点。
宣传工作稳步推进 公众认知度提升
人民银行授权投保机构启用存款保险标识，覆盖全国4024家投保机构22.5万个营业网点。存款保险标识启用后市场反应积极正面，公众对存款保险的认知程度显著提高。
人民银行联合各分支机构和金融机构持续开展存款保险宣传，聚焦县域和农村地区，采用线上线下相结合的方式，将宣传嵌入业务流程。截至2020年7月末，累计发放宣传品1.18亿件，发送公益短信6200万条，微信推送274.7万次，培训受众160.6万人次。
差别费率机制平稳实施 风险约束作用显现
自2016年起，存款保险通过定量模型与定性评价结合的评级体系，对投保机构进行风险评估和费率核定，真实反映其经营状况。低风险机构适用较低费率，高风险机构则适用较高费率，以此形成市场化激励约束机制，促进审慎经营。
早期纠正功能逐步发挥 化解风险成效初显
自2017年起，存款保险在评级基础上探索早期纠正措施，及时识别并通报风险。截至目前，已对635家投保机构采取早期纠正措施，其中353家机构风险初步化解，主要措施包括：
- 要求资本不足机构制定补充计划，压实自身责任；
- 向省级政府通报农信社风险，推动地方主导处置；
- 落实主发起行对村镇银行风险的管理责任；
- 加强与监管部门信息共享，建立“共商共研”机制。
在包商银行风险处置中，存款保险基金与人民银行共同提供资金支持，依法保障存款人和客户权益，实现对520万储户、2.5万家中小企业及5000万元以下债权的全额保障，并促成收购承接，确保银行业务不中断，维护金融市场稳定。
