美国、欧盟、英国与中国金融监管框架比较及启示
四大经济体监管模式各有特色，但呈现三大共性趋势
作者 | 王家强 中国银行研究院
来源 | 《中国外汇》2023年第7期（拟于4月1日出版）
要点
美国、欧盟、英国和中国的金融监管框架在结构差异的基础上展现出三个共性：建立金融监管协调机制，突出中央银行在宏观审慎监管中的核心地位，强化金融消费者权益保护职能。
2008年国际金融危机以来，主要经济体根据本国金融体系发展不断调整监管架构。近年来，中国启动新一轮党和国家机构改革，对金融监管体制进行系统性重构。本文聚焦美国、欧盟、英国和中国四国的金融监管框架，分析其演进路径、共性特征与差异化设计，为我国深化金融监管改革提供参考。
各经济体金融监管架构的最新演进国际清算银行将全球金融监管模式划分为超级央行、综合监管、双峰模式、分业监管、央行外加双机构监管等多种类型。美国、欧盟、英国和中国分别代表了复杂多头、多层次协调、“双峰”主导和“央行+双机构”的典型模式。
资料来源：国际清算银行，作者整理
美国实行以美联储为核心的“伞形”多头监管模式。2008年后通过《多德-弗兰克法案》强化系统性风险防控：设立金融稳定监督委员会（FSOC），赋予美联储对金融控股公司、影子银行等机构的监管权；成立独立的消费者金融保护局（CFPB）；整合银行监管职能至美联储、FDIC、OCC和NCUA四家机构。尽管2017年特朗普政府适度放松中小金融机构监管要求，但整体仍维持联邦与州双重、多部门重叠的分散监管格局，保险业延续州级自律监管为主。
欧盟构建了“宏观审慎+微观行为+跨域协调”的复合监管体系。2010年设立欧洲系统性风险委员会（ESRB），由欧洲央行行长任主席，统筹金融稳定监测；2014年起实施单一监管机制（SSM）和单一处置机制（SRM），将欧元区银行业审慎监管集中至欧洲央行。同时设立三家分业监管机构——欧洲银行业管理局（EBA）、欧洲证券与市场管理局（ESMA）和欧洲保险与职业养老金管理局（EIOPA），负责微观行为监管，并通过联合委员会（JCESA）协调监管行动。成员国保留对本地中小机构的监管职责，形成“欧盟—国家”两级架构。
英国自2013年起实施“双峰监管”模式：英格兰银行下设金融政策委员会（FPC）和审慎监管局（PRA），负责宏观审慎与系统重要性机构监管；撤销原金融服务管理局（FSA），设立金融行为监管局（FCA），专司行为监管与消费者保护。该模式实现了审慎监管与行为监管的有效分离，提升了监管专业性与响应效率。存款保险由金融服务赔偿计划（FSCS）承担，养老金监管由独立的养老金监管局（TPR）负责。
中国历经多次改革，逐步从“一行三会”走向“一委一行一总局一会”的新格局。2018年银保监会合并成立，国务院金融稳定发展委员会强化统筹协调；2023年新一轮改革进一步优化架构：中央金融委员会取代原金融委，作为党中央决策议事机构，全面负责金融稳定与发展顶层设计；国家金融监督管理总局统一负责除证券业外的机构监管、功能监管与消费者权益保护；证监会承接企业债发行审核等新增职能。改革后监管体系更加强调集中统一、穿透式监管与跨部门协同。
当前各经济体金融监管框架的共性特征尽管制度背景各异，四大经济体在监管架构上呈现出高度趋同的三大特征：
第一，均建立金融监管协调机制。美国通过金融稳定监督委员会和全国保险监督官协会（NAIC）实现跨部门与跨层级协调；欧盟依托ESRB和JCESA推动宏观与微观监管联动；英国由央行内设FPC主导政策协调；中国则由中央金融委员会承担最高层级的统筹职能，体现更强的政治领导力与执行力。
第二，突出中央银行在宏观审慎监管中的核心地位。各国普遍强化央行在系统性风险识别、监测与应对中的作用。作为最后贷款人和货币政策制定者，央行在监管系统重要性金融机构、金融市场基础设施以及实施逆周期调节方面具有天然优势。
第三，强化金融消费者权益保护。金融稳定依赖市场信心，各国均设立专门机构或职能部门专注消费者保护。美国设CFPB，英国由FCA主责，欧盟三局协同推进，中国则将消费者保护职能集中于国家金融监督管理总局，体现监管重心向行为监管倾斜的趋势。
第四，体现中央与地方、总体与局部的多层级分工。美国各州、欧盟成员国及中国地方政府均在属地金融机构监管中发挥重要作用。尤其在中国，面对数量庞大的中小金融机构，中央监管派出机构与地方金融监管部门需协同配合，提升监管覆盖面与执行效率。
各经济体金融监管的独特性受政治体制、经济结构与历史路径影响，各国监管模式亦呈现显著差异：
监管模式选择不同。美国和欧盟因金融体系多元、治理结构分散，采用复杂协调型监管；英国凭借高度集中的金融市场推行简约高效的“双峰”模式；中国基于中央集权体制和庞大金融体量，采取“央行+双机构”分业监管，兼顾稳定性与可控性。
机构体系设计各异。美国联邦层面近十家监管机构并存，存在职能交叉；欧盟在超国家层面设立多个专业监管机构，与成员国监管体系并行；中国则通过中央垂直管理与地方协作相结合，构建集中统一又具弹性的监管网络。协调机制设置也各不相同：美国和英国依托央行，欧盟依赖机构间合作，中国则由党中央直接主导。
微观行为监管权责分化。在美国，不同类型信贷机构由不同机构监管（如FDIC vs 联邦住房金融局）；而在欧洲、英国和中国，银行类机构通常由统一监管主体覆盖。行为监管方面，英国FCA统一负责所有金融机构行为，而分业监管国家则按行业划分职责。此外，中美欧在中央与地方监管权限分配上也有明显区别。
结论与启示金融监管没有普适模板，必须结合国情动态调整。中国本轮改革强化了党对金融工作的集中统一领导，构建了更加高效权威的监管体系。未来应重点关注以下方向：
一是明确中央金融委员会职能定位。作为党中央层面的决策协调机构，其职责不仅限于风险防控，还包括金融发展战略规划与重大政策落地，应充分发挥制度优势，避免部门推诿、议而不决。
二是厘清各部门职责边界。人民银行聚焦货币政策与宏观审慎“双支柱”；金融监管总局承担非证券类机构的全面监管与消费者保护；证监会强化资本市场监管。针对金融控股公司等跨领域主体，需建立多机构协同监管机制，在中央金融委员会统筹下实现信息共享与监管合力。
三是加快配套法治建设。应及时修订《中央银行法》《商业银行法》《金融稳定法》等基础法律，完善金融统计、消费者保护、证券监管等领域规章，确保监管改革有法可依、依法推进。
四是应对新兴风险挑战。数字经济背景下，金融科技、数据安全、跨境支付等新领域不断突破传统监管边界。金融监管部门应加强与国家数据局及外交、安全、科技等部门协作，防范外部冲击与技术风险，牢牢守住不发生系统性金融风险的底线。
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