一、试点背景：超大城市数据流通的核心痛点与破局诉求

2025年7月，国家数据局公布首批可信数据空间创新发展试点名单，63个试点项目涵盖13个城市级、22个行业级及28个企业级类别，标志我国数据要素规模化流通探索进入实操阶段。上海作为超大城市代表，由上海数据集团申报的城市可信数据空间（TDS）入选试点，其面临的治理难题极具典型性——数据业态发达、要素高度集聚，流通场景呈现海量、异构、复杂特征，传统平台化模式难以破解“供数不顺畅、用数不放心、流动不可信”三大瓶颈。

从供需两端痛点看，数据提供方面临超范围使用、复制泄露风险，供给环节繁琐且时效性差；数据需求方则顾虑来源合规性与数据质量，供需信息不对称、磋商成本高、格式不统一等问题导致共识难以达成。不同于广州的枢纽型定位、宁波的精品化路径，上海试点的核心命题的是为超大城市复杂数据生态“立规矩”，探索一套兼顾自由流动与秩序井然的城市级数据操作系统，其答案聚焦于“规则”二字，形成区别于传统平台建设的治理范式。

二、核心策略：以规则为核心的三维治理体系构建

（一）技术底座：标准化基础设施降低信任门槛

上海未走“大平台”建设老路，而是依托国家区块链网络核心枢纽，以上海数据集团旗下浦江数链为基础，打造集约化可信服务底座，构建统一标准的数据流通“高速公路”。浦江数链作为上海城市级区块链数字基础设施，于2023年11月上线，已联合97家链主单位推进107个区块链业务场景建设，上线场景逾50个，为数据流通提供全城统一的存证规则支撑。

技术层面，底座将隐私计算（PPC）等复杂技术打包为标准化工具盒，严格遵循《基于隐私计算技术的公共数据开发利用管理规范》（DB31/T 1524—2024）地方标准，构建“七方模型”明确参与方权责——涵盖数据需求方、开发利用方、公共数据管理方、数据提供方、平台运营方、第三方监管机构及评估机构，实现多方监督下的合规融合应用。这一设计大幅降低企业接入成本，尤其让中小企业无需投入高额技术研发，即可依托共性能力快速融入数据生态，解决了中小微企业技术与资金门槛过高的行业痛点。

同时，底座完成国家数据局组织的互联互通测试，率先与企业可信数据空间实现互联互通，顶层设计兼容欧盟GAIA-X框架及IDSA、W3C国际标准，既保障本地数据流通标准化，又为跨境数据安全流通奠定基础。从可信保障维度，底座从身份、资源、产品、交易、交付五个层面构建全流程管控，将业务条款、使用策略与利益分配机制编译为区块链原生智能合约，以不可篡改算法替代传统商业信任。

（二）制度创新：首创2+8规则体系构建流通“宪法”

上海试点最核心的突破在于制度设计，首创“2+8”可信数据空间运营规则体系，将规则深度嵌入数据流通全链路，实现“业务跑在规则里”。这一体系并非简单的条款集合，而是与技术底座深度融合的治理机制，成为数据流通的核心“宪法”。

“2”指顶层治理与契约规则，核心功能是划清多方参与主体的权责边界，解决数据流通中的权属模糊、责任认定难题。基于这一规则，数据提供方可将授权策略精确到数据表、特定字段乃至单行记录，设定使用次数、有效时长、计算用途等动态限制，实现数据主权管控与“可用不可见”，从源头防范“数据失控”风险。同时，规则明确数据使用侧的合规审查、安全校验与质量管控要求，所有证明结果均上链存证，确保全流程可追溯。

“8”指将规则嵌入数据登记、交易、评估等8个核心环节，形成全流程标准化操作规范。配合双轮驱动运营模式，规则体系实现全局秩序与局部活力的平衡：一方面以公共数据为牵引设立融合枢纽，依托上海市统一数据基础设施整合全域公共数据资源；另一方面支持金融、交通、医药等行业龙头企业或产业联盟，在统一基座上搭建特色行业子空间，制定适配领域特性的细分规则。这种模式既避免了“一刀切”治理对行业创新的束缚，又防止了行业数据孤岛导致的全局失序。

（三）场景穿透：量化价值验证规则落地成效

上海试点以关键场景为抓手，推动规则体系产生实质性价值穿透，用可量化成效验证治理模式的可行性。聚焦城市运行命脉与核心产业，已在交通、金融、普惠服务、医药、城市治理等领域形成标杆案例，累计吸引近300家企业入驻，汇聚上万个数据资源，开发形成300多个数据产品，累计数据调用数以亿计。

交通领域聚焦超大城市拥堵痛点，通过规则体系打破数据壁垒，整合历史积水点、气象、三维BIM模型、视频流等多模态公共数据，开展融合计算与客流预测调度。根据试点测算，该模式可提升重点区域通行效率5%-10%，同时赋能地图导航、外卖等社会化出行平台，提供公益类公共数据产品，形成“治理+民生”双重价值。

金融领域通过全链路可信追溯与规则管控，解决数据合规使用难题，预计为机构降低10%-20%的合规用数成本，夯实上海金融科技中心地位。在普惠金融场景，基于规则体系开发的“用电波动指数”“物流履约率”“资质评级”等数据产品，累计调用次数超4亿次，支撑金融机构普惠金融放款达千亿元规模，场景金融累计支持授信金额超3亿元，有效破解小微企业征信难、融资难问题。

医药领域已落地中药安心达可信数据空间，依托规则体系实现中药全流程溯源，同时基于采购合同与应收账款上链确权，提供供应链融资服务。后续还将构建“病症—名方”智能匹配引擎，实现症状提交、AI辅助处方、医生确认、代煎配送的全流程闭环服务，既保障用药安全，又提升产业效率。城市治理领域，该体系还为防汛指挥提供高可靠性风险点决策信息，通过多源数据融合优化全覆盖视域，强化超大城市应急管理能力。

三、行业启示：超大城市数据治理的可复制经验

上海城市可信数据空间试点的实践，为全国超大城市数据要素化改革提供了可落地、可扩展的范式，其核心经验超越技术层面，直指数据治理的本质逻辑。

其一，治理优先于平台，规则竞争力是数据要素深水区的核心竞争力。上海的突破在于跳出“重技术、轻制度”的传统思维，以规则体系统领技术建设，让技术成为规则落地的支撑而非核心。这一逻辑适用于所有超大城市——复杂数据生态的有序流通，本质是多方主体对规则的共识与遵守，而非平台的规模与功能。

其二，技术与制度需双向适配，形成“技术赋能制度落地、制度规范技术应用”的闭环。上海的隐私计算技术落地依托“七方模型”规则，智能合约的执行以2+8体系为依据，避免了技术滥用或制度空转。这种协同模式可有效解决“技术先进但落地困难”“制度完善但缺乏支撑”的行业通病。

其三，双轮驱动模式平衡全局与局部，适配超大城市多元生态。公共数据的牵引作用保障了数据流通的公共属性与全局秩序，行业子空间的创新则激活了市场活力，这种模式既符合国家数据要素市场化配置的总体要求，又兼顾了行业差异化需求，可作为超大城市数据生态治理的通用框架。

其四，场景量化价值是规则落地的关键抓手。上海通过交通、金融等场景的可量化成效，验证了规则体系的实用价值，也为后续推广积累了实证基础。对其他试点而言，聚焦核心痛点场景、形成可量化价值闭环，是突破试点瓶颈、实现规模化推广的核心路径。

四、核心洞察（Key Insight）

（一）数据要素治理的高阶竞争是制度供给能力的竞争

当数据要素进入规模化流通深水区，技术底座的同质化趋势日益明显，而规则体系、治理机制等制度供给能力，将成为城市与区域数据竞争力的核心分化点。上海试点证明，超大城市数据治理的核心命题，是通过制度创新解决“信任缺失”这一根本矛盾，而非单纯追求技术领先或平台规模。未来，数据要素市场的竞争将从“技术搭建”转向“规则设计”，谁能构建出兼顾安全与效率、统一与多元的治理体系，谁就能掌握数据要素配置的主动权。

（二）“可用不可见”的实现需要“技术+制度”双保障

隐私计算等技术为数据“可用不可见”提供了可能，但技术本身无法解决权责划分、利益分配等治理问题。上海的“七方模型”与2+8规则体系，构建了技术落地的制度框架，明确了各方在数据流通中的权利与义务，让技术创新有了合规边界与落地路径。这一洞察提示，数据安全流通的实现，必须摒弃“技术万能论”，以制度明确技术应用的场景、范围与责任，形成技术与制度的双向支撑。

（三）超大城市数据治理需走“普惠化+生态化”路径

上海试点通过标准化工具盒与共性能力底座，降低了中小企业接入门槛，实现了数据生态的普惠化发展；通过双轮驱动模式，构建了“公共+市场”协同的生态体系。这表明，超大城市数据生态的活力源于多元主体的参与，而普惠化的基础设施与生态化的治理模式，是吸引各类主体参与、释放数据要素价值的关键。未来，数据治理将从“管控型”转向“服务型”，通过降低参与成本、激活市场活力，实现数据要素的规模化价值释放。

（四）试点推广的核心是复制“治理范式”而非照搬“技术方案”

上海试点的可复制性，不在于其区块链底座或隐私计算技术的具体实现，而在于“规则为核、技术为支撑、场景为牵引、双轮为保障”的治理范式。不同城市的产业基础、数据资源禀赋存在差异，直接照搬技术方案难以落地。唯有借鉴其“制度创新引领技术应用、场景落地验证治理成效”的核心逻辑，结合本地实际优化规则体系与运营模式，才能实现试点经验的有效推广，推动全国一体化数据市场建设走向深入。