全国碳市场重大扩围！钢铁、水泥、铝冶炼三大行业正式纳入，配额分配方案正式出炉

近日，生态环境部依据《碳排放权交易管理暂行条例》及《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，正式印发了《2024、2025年度全国碳排放权交易市场钢铁、水泥、铝冶炼行业配额总量和分配方案》（以下简称《配额方案》）。这标志着继发电行业之后，全国碳排放权交易市场实现了首次行业范围扩展，钢铁、水泥、铝冶炼这三个关键的高排放行业被正式纳入管理，覆盖的温室气体种类包括二氧化碳（CO₂）、四氟化碳（CF₄）和六氟化二碳（C₂F₆）。

生态环境部气候司有关负责同志就这一备受关注的《配额方案》进行了解读，阐述了其总体思路、保障措施以及对未来市场的展望。

《配额方案》的制定主要体现了以下三大核心思路：

《配额方案》充分借鉴了发电行业在碳市场建设中积累的成功经验，延续了基于碳排放强度控制的免费配额分配核心框架。这意味着企业的配额量将与其实际产出量动态挂钩，而非设定绝对的碳排放总量上限，从而在推动减排的同时，保障了行业的必要发展空间。通过科学设定行业基准，形成“单位产品碳排放越低，配额盈余率越高”的清晰市场信号，有效激励企业主动减排。

在管控范围上，《配额方案》体现了精准施策的原则：

气体覆盖：聚焦于生产过程中的直接排放，即化石燃料燃烧、工业过程反应等产生的温室气体，暂未覆盖因外购电力、热力导致的间接排放。

企业覆盖：精准锁定每个行业碳排放最集中的生产环节和企业。例如，高炉—转炉长流程钢铁生产企业、拥有水泥熟料生产线的企业以及拥有铝电解工序的企业被纳入配额管理，这些企业的碳排放量占各自行业全流程碳排放的98%以上。相比之下，碳排放量相对较少的独立电炉短流程钢铁生产企业、独立钢压延加工企业等则暂不纳入。

为确保市场平稳起步并有效传导减排压力，《配额方案》对企业配额盈缺率进行了合理控制：

1.对排放强度显著优于基准水平（低于20%及以上）的企业，实行配额盈余率封顶，最高为3%。

2.对排放强度劣于基准水平（高于20%及以上）的企业，实行配额亏缺率封底，最低为-3%。

3.在此区间内的企业，其配额盈缺率将根据实际排放强度与基准的差距，在-3%至3%之间浮动，体现“排放强度越低，盈余率越大；排放强度越高，亏缺率越大”的梯度激励与约束机制。

为确保三大行业企业顺利、有序地完成履约，生态环境部部署了清晰的后续工作：

《配额方案》发布后，将向企业下发2024年度配额，并要求重点排放单位在今年年内完成首次配额清缴。对于已提前购买2024年度及之前年度配额的这些行业企业，需按规定将相关配额结转为2025年度配额。

企业需通过全国碳市场管理平台，对碳排放统计核算的关键数据实施月度信息化存证，由省级生态环境主管部门进行技术审核。同时，重点排放单位还需在今年年底前完成2026年度数据质量控制方案的制定工作。

明年上半年：下发2025年度预分配配额。

明年下半年：根据核查后的排放报告，按照“多退少补”原则，由生态环境部核定最终配额量。

明年年底前：重点排放单位需完成2025年度配额的清缴工作。

碳排放数据质量是全国碳市场的基石。生态环境部将采取多项措施，加强数据质量的全过程管理：

持续完善核算、报告与核查技术规范，研究建立碳排放核算分级分类管理制度，并探索核算与自动监测相结合的多源数据管理方式，通过交叉核验提升准确性。

运用区块链、大数据、人工智能等技术，采取“人防+技防”模式，实施全流程穿透式监管。通过月度存证、“三级联审”、飞行检查等手段，精准识别和打击数据造假行为。

以督促企业编制和执行“数据质量控制方案”为抓手，推动其建立健全内部数据管理制度，并将其作为分级分类监管的重要依据。同时加强技术帮扶，关注关键计量器具的管理。

根据《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型 加强全国碳市场建设的意见》的部署，全国碳市场将继续稳步扩围。

生态环境部已启动化工、石化、民航、造纸等行业的前期准备工作，计划到2027年，使全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域的主要排放行业。

正在推进历史数据治理、编制配套技术文件以及推动交易、注册登记、管理平台等基础设施的升级改造，为后续扩围做好充分准备。

在配额管理方面，未来将朝着更加成熟、有效的方向发展：

根据国家碳排放总量和强度“双控”要求，将逐步由强度控制转向总量控制，对排放稳定的行业率先实行总量控制。

将稳妥推行免费与有偿相结合的分配方式，分行业差异化设置有偿分配比例，并有序提高该比例，同时通过设立国家配额储备调节池等完善市场调节。

建立配额总量逐年收紧机制，增强配额稀缺性，使碳价更真实反映减排成本，为行业绿色低碳转型提供清晰的价格信号，助力高质量发展。