念桐观察 | 务虚谋实明方向，蓄势赋能促发展 —地方城投公司“十五五”项目谋划策略前瞻

1. 传统模式依赖性强，市场化能力不足

地方城投公司长期依赖政府信用背书和土地财政循环，项目谋划多集中于基建代建、土地整理等传统领域，缺乏经营性现金流支撑。同时，当前城投公司形成了大量低效公益类资产，资产投资周期长、收益率低，短期内难以产生现金流。部分项目仍沿用“重投资、轻运营”的粗放模式，导致资产回报率低下，债务压力持续累积。

2. 存量资产盘活效率低，资源整合滞后

大量地方城投公司存在资产“虚胖”现象，如老旧厂房、闲置土地等未能有效利用。如湖南省通过资产清单化管理，三年盘活资产3000亿元的经验表明，缺乏专业化运营团队和金融工具支持是主要瓶颈。此外，特许经营权、数据资产等新型资源尚未纳入盘活范畴，限制了资产价值释放。

3. 产业投资空心化，产城融合深度不足

多数地方城投公司产业布局分散，缺乏核心产业集群。如某中部省份城投平台旗下涉及产业园区、文旅、环保等十余个领域，但年营收超10亿元的主业仅占所布局业务的20%。部分项目与地方产业规划脱节，未能形成“投资－孵化－收益”的闭环。

4. 融资渠道收窄，债务压力仍然很大

根据中国城市发展研究会城投专委会发布的调研数据，截至2024年6月末，城投公司有息债务约62.19万亿元。全国城投公司的平均资产负债率约为58.94%。总资产规模居前100位的城投公司平均资产负债率超60%，西北地区一些城投公司负债率甚至超过了80%。随着“三债统管”政策深化及严格的债务风险管控下，被认定为融资平台的城投公司这些年融资渠道越来越窄、融资难度越来越大，传统“借新还旧”模式难以为继，而政策性资金争取也越来越难，融资仍然是头号难题。因此，城投公司仍面临存量债务压力大、新增投资嗷嗷待哺、现金流失衡严峻的问题，亟须探索REITs、碳中和债等新型工具。但未来地方城投公司如果没有好的项目和业务，新增融资仍将困难。

（一）项目谋划的三大领域

1．基础设施建设与公共服务领域

地方城投公司应继续在基础设施建设与公共服务领域发挥重要作用，如交通运输、水务、教育、医疗卫生等领域。这些项目不仅能够改善城市功能和环境，还能切实增进民生福祉。如前海合作区2025年政府投资项目计划中，就重点支持城市水务、交通运输、教育及文化、城市建设等重点领域。

2．市场化业务拓展与产业投资

地方城投公司需推进产业结构调整，从“重建设”向“重产业”方向转变，积极拓展市场化经营业务，围绕产业链开展产业投资，如建筑施工、商业房地产开发、资产租赁、园区运营、供应链贸易、数据资产等。

3．新质生产力布局与战略性新兴产业

城投公司应紧抓政策机遇，积极布局新质生产力业务，探索新的增长点，如布局人工智能、生物技术等战略性新兴产业和未来制造、未来能源等未来产业。

(二)项目谋划的五大核心方向

1. 绿色基建与低碳转型

聚焦“双碳”目标，可重点布局：

• 新能源基础设施：分布式光伏、储能电站、充电桩网络，推动建筑光伏一体化（BIPV）应用；

• 生态修复项目：推广EOD（生态环境导向开发）模式，如成都东部新区通过龙泉山生态修复带动绿色产业集聚；

• 循环经济载体：建设“无废城市”生命线工程，打造固废资源化利用示范园区。

2. 数字化转型与智慧城市

• 新基建融合：投资AI算力中心（如济南城投千P级算力中心）、物联网感知网络，支撑智慧交通、安防等场景；

• 数据资产开发：搭建城市级数据中台，探索数据标注、模型调优等增值服务，实现数据资源向资本转化。

3. 产业投资与产城融合

• 战新产业集群：围绕人工智能、量子信息等赛道，构建如“实验室－孵化器－产业园”全链条体系；

• 生产性服务业：布局检测检验、供应链金融（如武汉城投物流园区）等高附加值领域。

4. 城市更新与公共服务提升

• 三大工程落地：重点谋划保障性住房、城中村改造及“平急两用”设施，创新“投建营”一体化模式；

• 智慧民生场景：开发智慧停车导航系统、电动二轮车换电平台等，提升公共服务精准度。

5. 跨区域协同与开放合作

• 都市圈基建联动：推进跨区域轨道交通、城际快线，探索共建科创走廊（如长三角G60）等都市圈联动项目；

• 国际产能合作：借力“一带一路”布局海外绿色项目等，如东南亚新能源电站、中东智慧城市项目。

1. 资产盘活与重组整合

• 分类施策：对低效资产实施“剥离+改造+证券化”组合拳。地方城投公司应该摸清“家底”，强化运营理念。综合运用售、租、融等方式，也是资产盘活的方式，即能用则用、不用则售、不售则租、能融则融，充分地调动资源配置实现资产盘活的最大化；

• 专业化运营：引入市场化机构托管存量资产，地方城投公司需从传统的固定资产投资和建设思维，转变为基于资产价值保值增值和未来现金流收益的项目资产管理思维。在业务链条和能力组合上建立“资源－资产－资本”闭环。

2. 投融资模式创新

• 工具升级：城投公司需积极开拓多元化的融资途径，减少对单一融资方式的依赖，提高资金获取的灵活性和稳定性。积极探索新型融资方式，如数据资产质押融资、碳金融衍生品等金融工具；

• 杠杆撬动：其中，杠杆撬动的实施路径包括，城投平台联合政府财政、社会资本成立产业基金，通过“母基金+子基金”架构分层撬动资金；结构化融资（如重庆科学城基金：采用“股+债”结构化设计，财政出资20亿元劣后，撬动社会资本80亿元，投向生物医药、智能装备领域）；升级PPP模式升级；搭建“产业投资+供应链金融”平台，通过数据增信放大杠杆等。

3. 数字化赋能全周期管理

• 智慧决策系统：构建项目全生命周期管理平台，集成投资评估、风险预警、绩效追踪功能；

• 业务流程再造：应用区块链技术实现招投标透明化，利用AI优化工程进度管控。

4. 政企协同与机制突破

• 政策红利承接

• 地方城投公司需深入研究国家和地方的政策导向，精准把握政策投向，最大限度用足、用活、用好国家政策，强化政策研究与对接。如围绕中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券等政策资金投向开展重大项目谋划；

• 考核机制改革：建立“公益性+市场化”分类考核体系，对产业投资板块实施利润分成激励。

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