近代中国的“速度”有多种，既有物体位移速度，也有信息传递速度，还有行政方面的“速度”。后者，以一种常规的说法名之，行政效率是也。近日，在南京大学历史学院里进行了一场关于近代中国的办公“速度”的讨论——
陈声玥（南京大学历史学院）：如果从行政效率切入，学术界已有相当的研究基础，傅荣校的博士论文（浙江大学，2004年）即为《南京国民政府前期（1928-1937年）行政机制与行政能力研究》，此外，还有一些硕士学位论文，如李玥的《民国时期行政效率理论与运动研究》（湖南大学，2008年）、任鹏的《论知识分子对1930年代行政效率运动的反应——以县政改革为中心的讨论》（辽宁师范大学，2011年）和高燕的《“行政效率运动”与中国近代档案学》（安徽大学，2013年）等。
李玉（南京大学历史学院）：是的，关于近代以降，尤其是民国时期的“行政革新”“行政变革”与“行政效率”等议题，学术界的成果已不算少，我们之所以重拾旧题，乃在于延续此前关于“速度”的叙事，力图使关于行政效率的呈现与检讨更加形象化。
对应于因物理速度的不断增加产生的“快”的参照系，近代中国的行政速度无疑令人失望。林语堂先生在《吾国与吾民》中有过这样一段话：“至于一般大人先生，走进衙门，则捧一杯清茶，谈谈无涯无岸之山海经；回到公馆，则嗑嗑瓜子，优哉游哉，就此消磨了一辈子光阴”。这可能是传统官场生活的普遍写照，在这种情况下，行政效率何从谈起呢？
周山仁（山西大学历史文化学院）：先秦时代，诸侯分封，周王的任务在“祀与戎”，事情不多。但到秦一统之后，政府功能逐渐走向“全能”，政事开始繁冗。之后建立的官僚体系，即为了配合政府日繁的事务。台谏制度的设立，目的之一就是提高行政效率，但因为缺乏分权和监督，每一个王朝，大概多是开始时行政效率尚可，之后便每况愈下了。
李玉：行政程序与行政技术，制约了传统的政治效率。曾在四川总督府内任职的周询在《蜀海丛谈》中介绍了晚清的奏折制度，内容较为详备，从中可见奏折书写十分烦琐，规制森严，每份奏折，不啻一份高档的政治或行政“工艺品”，具摺和缮摺者均得小心翼翼，稍有差池，就会受到惩罚。如此情境之下，官场行政效率自然受到书写与传输规范的制约。
周山仁：清代军机奏折制度较明代确实是一项重大的行政制度改革。在军机奏折制度发明之前，上书的体制为题本或者奏本，由驿传递至京师，先在通政司登记、誊录，然后按惯例交内阁处理，司礼监太监代表皇帝与内阁共理朝政。奏折则必须先由皇帝启奏折盒过目，然后咨询军机大臣做出决断。如果皇帝倦政，则很快奏折就会汗牛充栋，军国要政马上停滞。由此，从行政效率上看，清代远远高于明代。但清代皇帝乾纲独断，缺乏牵制，因而更加专制。
但缓慢的奏折传递速度，也使行政效率难以提升，甚至造成官方对时事的误判，乃至决策失当。耳熟能详的例子，就是鸦片战争期间琦善“先斩后奏”式地签订《穿鼻草约》，使得道光皇帝对于“英夷”的情报失准，剿抚失策。具体的情节可参看茅海建的《天朝的崩溃》。此外，封疆大吏还可以借助奏折传递的“慢速度”，和朝廷玩一些“技巧”。例如咸丰十年，英法联军北上犯京，僧格林沁连战连败，军机处以六百里加急，要求两江总督曾国藩等选派川楚兵勇，由鲍超率兵勤王。上谕言辞急切，责以“勿得籍词延宕，坐视君国之急。”（《清实录·文宗实录》，咸丰十年八月上）当时，曾国藩面临的是苏、常失守，江南糜烂的局面。如果将其恃为左右手的猛将鲍超调走，江南形势更加危急。因之，他与驻跸承德的咸丰帝玩起了太极，文牍交驰数十天，设法延宕，直至北京和谈蒇事。（黎庶昌：《曾国藩年谱》，岳麓书社，1986年版，第123页）
李玉：从鸦片战争之后，清政府行政效率低下的问题更加暴露。郑观应曾在其著述中引用了英国驻华公使威妥玛的评论：督抚官员“类皆暮气太重，据守成例，非病于财力不足，粉饰因循；即病于瞻徇情面，以公济私。”对于这样的评价，郑观应尚觉不够深刻，他进一步说道：“近日宦途风气，每以省事为老成，而甘于因循弛堕。苟勤于厥职、不惮烦劳，类招多事之嫌，执其一节之失，而并没其他事之长，坐令勇于任事者，不若尸位之辈转足苟安而无恙也。”（夏东元编《郑观应集》上册，第361、362页）可见，郑观应已注意到晚清官场早已形成以庸官俗吏“不愿做事”，好官良吏“不能做事”的官场文化。
郑观应将他对晚清官制、官场与官员的讨论集成专文，名曰《吏治》，分为上下两篇，超过万言，是研究晚清行政效率的重要文献之一。郑观应提出不少行政改革建议，其中就包括“汰冗”，他指出：“今之度支告绌，库藏空虚，欲减靡费而归撙节，必自汰冗员始。夫内外各员其所谓枝官备位、闲曹冷署者，屈指数之，实繁有徒。”晚清官员之多，与捐纳制度不无关系。捐纳确实是晚清的一项弊政，它不仅有碍官员的积极作为，而且助长了官员的消极害民行为，增加了民众对于官场的不良印象。正如郑观应所言：“自捐纳一开而冗员愈众，候补拥挤，大员调剂维艰，势不得不多列名目，是皆冗员也。国家多一冗员，不特多一靡廪禄之人，即多一朘民膏之人，甚且多一偾国是之人”（夏东元编《郑观应集》上册，第457页）。
官员的职务行为乃在于办理“公事”，行政效率不高，在一定程度上表现为办理公事不热心。但不办公事也罢，怕的是其办理“私事”的兴趣与效率反倒提升，所产生的危害自然更大。例如晚清福建平潭县衙就是如此，据史料记载：
夫潭署积弊所由来莫甚于前清末季，综厥大凡，一曰代书之舞弄，送状疲延，藉事勒索，甚至私盖保戳，诈骗邀保礼；二曰班礼之繁苛，“站庭礼”“传案礼”“报到礼”“堂事礼”“值日受事礼”，名目繁多，勒为定例；三曰差警之诛求，无论民刑，传拘捕站之外，更多诈勒，甚有“帮差礼”“警兵礼”等名目；四曰禁所之需索，私押时有“锁礼”“福礼”“班管礼”，开释时有“提牌礼”“开锁礼”，甚且旧犯勒新犯谓“犯人礼”，纷扰私派，莫可究诘民甚痛之。（黄履思纂修：《平潭县志》，1923年铅印本，卷19，刑法志）
平潭县衙各级官吏所为就是典型的假公济私，他们有意降低公事效率，就是为了增加个人谋私的机会与收益。也就是说，行政速度的低下，有时是官员故意掯勒所致。例如翰林院侍讲张佩纶曾以赈灾为例，向朝廷反映地方朝官的官僚主义危害：“今请帑则部臣驳之，请米则部臣驳之，文书往复，互相推诿，坐视两省灾民靡有孑遗而悍然不顾，是数百万垂尽之残黎不死于灾，而死于部臣之心术也”(《论近时敝政》，《申报》1878年5月13日，第1版) 。说明，这种人为的行政“慢速度”，有时会产生极为严重的后果。
宋书强（南京大学历史学院）：因应于中外事务的变化，晚清也在逐渐推进行政改革。1861年总理各国事务衙门成立，专门负责办理外交事务，受到西方国家的普遍欢迎。总理衙门在组织机制上仿照军机处，采取分署办公的方式，以提高办事效率。但是总理衙门官员多为兼差，又因参酌旧有官场成例，仍不免沾染传统衙门的习气，时受西方外交人员的指责。英国驻华公使威妥玛归国后，就对总理衙门的官僚作风大加讽刺，认为其做事方式和欧洲各国外交部迥然不同，“凡各国使臣至总理衙门，必具酒果，王大臣以次陪客同坐，一若以饮食为交涉之要务也者。”特别是负责外交事务的官员，遇事敷衍，既无人敢于负责，也无人敢公开表述个人意见，“每使臣发一议论，则各人以目相视，大臣视亲王，新入署之大臣又视旧入署之大臣；若王一发言，则各人轰然响应，亦莫非是言。若亲王不言，诸大臣必不敢先言也。”（《清稗类钞·讽刺类》，中华书局1984年版，第1615页）时人认为，威妥玛的上述言论“固嫌过甚，然谓中国事权不归一，而各人仍不敢自抒己见云云，实切中症结”（《清朝野史大观》，第2册，上海书店1981年版，第78页）。
在处理对外交涉，尤其是棘手的外交争端时，总理衙门往往采取羁縻手段。马嘉理案发生后，威妥玛在和李鸿章的交涉中毫不客气地表示：“总署向来总云从容商办，究是一件不办，今日骗我，明日敷衍我”（《李文忠公全集》，译署函稿，卷3）；“所说之话、所办之事，全是骗人，甚不佩服”（《李文忠公全集》，译署函稿，卷5）。对于担任总理衙门大臣的文祥和沈桂芬等人，威妥玛也极不满意，声称：“我在中国当了七年驻京大臣，受尽文中堂磨折，怄气已多。今文中堂去世，又有沈中堂，办事也是一样路数，无非薄待洋人，欺骗哄瞒，不免有种种爽约之处。”（《李文忠公全集》，译署函稿，卷6）自总理衙门设立后，西方国家中就不断有人对其进行批评，要求进行必要的改革。
李玉：宋书强提到总理衙门议事流程，其实是官场普遍的会议文化。《申报》曾对晚清官场的一次部院联席会议进行报道并评论，大致谓开会前一般小官先到，大官后至。待王公大臣出场并坐定之后，会议正式开始。主持会议者请大家踊跃发言，“各抒所见”。而台下出席的小官则谦让未遑，共请大官发言，大官则转请王公大臣“赐教”。经过数番谦让与“反谦让”之后，王公大臣遂侃侃而谈，最后来一句：“今日之事惟有如此办法，未识诸君以为何如？”一时诺诺之声不断，一则曰“王爷明见”，再则曰“中堂高明”。于是，会务秘书拿出议案，自上而下由各官签押于上，以俟次日覆奏。会议之事大体完毕，上坐者打打哈欠，伸伸懒腰，起身说道：“时不早矣”，遂命驾先去，各官亦次第皆去，会议遂宣告结束。（《中西会议不同情形说》，《申报》1887年1月18日）
可见，在此会场之中，真正用于“议”的时间并不多，体现了相当高的“议决”速度，但这种有“会”而无“议”的“效率”能带来什么呢？晚清各类行政会议“有会议之名，而无会议之实”，所谓议程与议案不啻虚文；出场开会者也只是“表演”而已。
就行政会议议程而言，该快的地方就要快，该慢的环节就要慢，俾收集思广益之效，而得群策群力之功。否则，会议表决速度虽快，但会议背后的行政质量却大打折扣。
陈声玥：行政程序的烦琐与行政效率的低下，至民国时期仍有过之无不及。当时有文章对中外的行政流程进行了对比，指出：“中国官厅的积习，素来敷衍，以平安无事为行政上的目标。即以公文而论，欧美教育行政机关接到文件后，立刻可由速记生将长官的意思速记下来，用打字打成回文，一份存查，一份由长官签字发出，一二小时来可以办了的事，在我国则收文，拟稿，核稿，书行，缮写，用印封发，即‘呈悉此令’四个字亦非二三日不办，甚且延搁至六七日之久，这样时间劳力和金钱的不经济，委实没有效率之可言”（宗潮：《教育行政上的效率问题》，《安徽教育行政周刊》，第2卷第2期，1929年）。可见，公文办理的拖延症并非中国行政技术落后造成的，而是由于行政观念的落后。另一篇文章分析总结了教育行政效率低下的原因，指出：学校行政“组织复杂，职员太多而工作太少”；“会议太多，使教职员空忙而妨碍工作效率”；“公文表格太多，致学校行政忙于官样文章而缺少实际工作”；“校长太专权，使教职员貌合神离，精神涣散”；“校长更换太多，教职员毫无保障，致多存着‘做一日和尚撞一日钟’的态度，自然效率低下”。（张文昌：《学校行政的效率问题》，《之江学报》，1936年第5期）
宋书强：晚清的行政机构之中，海关总税务司的行政效率较高，是个例外。英国人赫德担任海关总税务司后，总揽海关大权，聘用外国人为高级官员和职员，同时参考西方的管理制度，创建了一整套严格的海关管理制度，使得海关总税务司成为清政府中罕见的廉洁高效的衙门。赫德治下，清朝的海关税收不断增加，从他刚接手时的白银数百万两增长到1894年的2198万两，到1911年更是超过3500万两，成为清政府重要的税收来源。
陈声玥：总体而言，行政程序、行政技术、选拔制度等都是影响传统行政效率的重要因素，而这些因素都根植于中国传统文化之中，仅通过提高科技水平或完善制度无法真正提高中国的行政效率，更重要的是需要提升国民素质和行政观念。
民国时期对行政效率的关注大约始于1930年前后，并形成了一场行政效率运动。“九·一八”事变之后，“政府忧于国难之严重，非整顿吏治，提高行政效率，不足以充实国力，于是注意于吏治之改革”（萧文哲：《行政效率研究》，重庆：商务印书馆，1942年，第8、12页）。在欧美留学归国的学者们的努力下，西方管理思想和理论传入了中国，国内成立了一些行政研究机构和报刊，其中影响最大的应该是1934年7月行政院成立的行政效率研究会（后更名为“行政效率促进委员会”），其机关刊物为《行政效率》（后更名为《行政研究》）。在此之后，地方许多省市也分别设立了行政效率促进委员会。另外，中央大学行政研究室、燕京大学政治研究部、上海人事管理学会、广西行政研究院等也对行政效率问题进行了关注和研究，考试院和中央政治学校合办的人事行政训练班对各机关相关行政人员进行了培训（萧文哲：《行政效率研究》，第12-13页）。1940年，为了适应战时国家管理的需要，国民党决定改革行政体制，实行行政三联制，将行政管理中的设计（计划）、执行和考核三个环节联为一体，以期提高行政效率。这些举措虽然没能使中国行政效率获得质的飞跃，但在一定程度上是有所促进的。
20世纪30年代的行政效率提升运动是中国社会进入近代以后对自身行政效率的一次反思与探索。这场前后持续了十多年的行政改革“热潮”，为何最终没能真正有效地提高国家行政效率呢？中山大学孙宏云教授分析指出：“行政效率与政制关系密切，而政制的改革必然牵涉党派与政争，尤为重要的是，在忽视社会公平与正义的前提下，一味追求行政效率的提高，其结果可能适得其反。”（《行政效率研究会与抗战前的行政效率运动》，《史学月刊》，2005年第2期，第55页）可以说，行政效率的提高是一个系统工程，必须建立在全社会政治、经济与文化全面发展的基础之上，绝非单方面的行政改革可以解决。（李玉整理）
