巴西启动大规模私有化改革：挑战与出路
国企效率低下催生改革，但制度与社会韧性才是破局关键
2023年8月，巴西政府宣布将出售包括巴西铸币公司、电力公司、14个机场、11条输变电线路及15个港口在内的57家联邦控股企业，正式推进特梅尔政府提出的私有化计划。消息公布后引发市场高度关注。在金砖国家领导人厦门会晤期间，特梅尔向中国投资者重点推介该计划。9月4日，招商局港口在厦门签约，收购巴西第二大集装箱码头TCP公司90%股权，标志着中资企业积极参与巴西基础设施领域改革。
国有化曾推动巴西经济高速增长
自20世纪初起，拉美国家逐步推行经济国有化，以摆脱外国资本控制。巴西于1937年确立矿产和水利资源国家所有，1953年实行石油垄断，1956年成立巴西电力公司。至1970年代，全国国有企业超650家，覆盖铁路、港口、电信、电力、化工等核心行业，其中多个领域国有化率超过75%。国有投资在1976—1977年占全国固定资本形成的四分之一。
这一进程源于三重背景：民族主义兴起促使各国收回经济主权；收入不均问题推动公有制理念普及；1929年大萧条后，国家干预经济的理论广泛被接受。在此背景下，1920—1980年间巴西GDP年均增长6.2%，人均GDP年增3.6%。1970年代更实现年均8.6%的高增长，并建立起较完整的工业体系。
然而，国有经济未能根本改变巴西的依附型结构。进入1980年代，债务危机爆发，经济陷入滞胀。1980—1992年GDP增长16.2%，人均收入反降7.8%。收入分配亦未改善，1980年基尼系数达0.57，至今仍居全球前列。
国企效率低下根源在于激励机制失灵
巴西国企效率低下的核心原因在于非利润导向与治理缺失。作为政策工具，国企承担维持物价、保障民生等多重目标，难以追求效益最大化。同时，所有权虚置导致严重的委托代理问题，管理层往往追求规模扩张而非经营绩效。
为维持国企生存，政府不得不提供补贴或赋予垄断地位，扭曲市场竞争机制。当国企占据主导地位时，整体经济效率严重受损。此外，资源配置权集中而缺乏有效监督，使国企成为腐败温床，多次重创政府合法性，导致改革进程中断。
私有化并非万能解药
此次私有化并非首次。上世纪八九十年代卡多佐政府曾推动类似改革，虽旨在削减赤字、提升效率，但成效有限。相较之下，特梅尔政府计划规模更大、决心更强，甚至将象征发展主义的巴西电力公司纳入出售名单。
然而，面对既得利益集团和左翼政党的阻力，改革前景仍不明朗。历史表明，仅靠私有化无法解决发展中国家的根本问题。对巴西而言，政治稳定与务实经济政策才是持续增长的前提。长期陷入“中等收入陷阱”，主因在于政策失误：从大萧条前固守农业，到之后实施封闭式进口替代，再到卢拉时期错失结构调整机遇，均反映出战略短视。
制造业竞争力是突破关键
当前巴西亟需转向国家竞争战略，通过出口带动产业升级。其症结不在出口能力本身，而在于制造业国际竞争力薄弱，过度依赖大宗商品。要扭转局面，必须发展具备全球竞争力的制造业。
政府应放弃传统“比较优势”思维，转向以国际市场为导向的“竞争优势”理论。所谓“有为政府”，并非直接干预产业选择，而是创造公平竞争环境，并支持企业参与国际竞争。鉴于巴西企业在资金、技术、管理方面与欧美存在差距，政府需对所有出口部门实施普惠性支持，由市场决定优势产业。
社会韧性决定改革成败
经济发展具有周期性，民众对短期波动的承受力至关重要。美国在大萧条中虽损失惨重，但制度信心未崩塌，最终实现复苏与强化。而巴西每逢经济困难便出现社会动荡，政策尚未见效即遭抛弃，形成“跌落—挣扎—再跌落”的恶性循环。
本轮改革正值政治敏感期，若经济未立即好转，民众缺乏忍耐可能导致改革夭折。此外，改革必然带来利益调整：效率优先可能削弱民生投入，出口扶持政策或将造成价格剪刀差。唯有各方相互妥协，接受阶段性牺牲，期待“蛋糕做大”后的共享，改革才可能成功。
特朗普政府推行“美国优先”政策以来，全球贸易保护主义抬头，国际环境趋紧，发展中国家面临更大挑战。在此背景下，巴西能否走出困境，不仅取决于政策设计，更考验国家治理能力与社会凝聚力。
欧阳俊，西南财经大学中国家庭金融调查研究中心特聘教授。
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