巴西特许经营发展现状及中巴合作机遇
基础设施与民生工程成投资重点，中国参与空间广阔
经过20年发展，巴西特许经营已形成以基础设施和民生工程为核心的两大领域。截至2016年5月，基础设施领域累计吸引境内外私人投资超5000亿美元。自2015年下半年起，面对经济持续衰退，巴西联邦政府陆续发布三份投资计划，拟在未来数年于基础设施领域投入约4000亿美元，其中交通物流与电力项目拟通过特许经营模式吸引投资逾1000亿美元。无论政局如何变动，推动基础设施投资始终是各级政府的重点任务，为中巴在特许经营领域的合作提供重要契机。
一、巴西特许经营发展历程
以1995年《特许经营法》（第8987号）和2004年《公私合作关系法》（第11079号，即“PPP法”）为标志，巴西特许经营分为两个阶段。
（一）1995～2004年：以“变现”为核心目标的改革初期
作为财政改革与私有化的重要举措，1995年《特许经营法》确立了“基础设施特许经营”和“公共管理许可经营”两类模式。期间共实施297个特许项目，吸引私人投资约1531亿美元，涵盖电力、通信、交通、水务等领域。
减轻财政压力为主要动因。 20世纪90年代前，政府承担主要基建投资，占GDP比重曾达5.2%，其中69%来自外债。至90年代中期，该比例降至约1%。1995年政府外债达988亿美元，年偿债本息132亿美元，财政难以为继。
特许经营成为私有化主要收入来源。 1995～2000年，电力、通信、燃气等五大领域特许收入合计约610亿美元，占同期国有资产私有化总收入的68%。
投资集中于既有资产经营权转让。 1995～2002年，私人在基建领域投资累计1485亿美元，其中61%用于购买现有设施经营权，仅24%投向新建项目。
（二）2004年至今：以吸引投资为核心目标的新阶段
卢拉政府执政后推动新一轮经济增长，启动大规模基础设施与公共服务投资计划。
特许经营类型趋于多元化。 依据2004年PPP法及相关法规，形成四类项目：传统特许经营、基础设施PPP、公共管理PPP、私人发起PPP。前两类沿用1995年法律框架，后三类统称“PPP项目”。
截至2016年5月，已实施或筹备中的PPP项目均由政府部门发起。尽管私人部门已完成200多个项目建议书或可行性研究，但尚未进入实施阶段。
基础设施仍是投资主阵地。 2004年至2016年5月，共实施469个基础设施PPP项目，吸引私人投资3505亿美元，主要集中于电力（1289亿）、通信（1005亿）、公路（399亿）、机场（287亿）、铁路（261亿）等领域。
民生类PPP项目逐步扩展。 公共管理PPP聚焦医疗、教育、监狱、低成本住房等，由州和市级政府主导。圣保罗地铁4号线为首个PPP项目，目前多条线路正推进中。2010年以来实施21个医疗PPP项目，“巴西医疗服务公司”自2011年起对20所国立大学附属医院实行PPP管理。部分州探索与医生个人签约提供社区服务。教育类项目覆盖公立中小学及军校。米纳斯吉拉斯州监狱PPP可容纳3360名囚犯。巴西利亚亦对低成本住房项目采用PPP模式。
二、巴西特许经营成效评估
（一）延续并发展本土特许传统。 自19世纪中叶铁路建设起，巴西已有长期特许实践。20世纪60年代推广至供水、通信等领域。1995年立法既借鉴国际经验，也继承本国历史基础。
（二）基础设施领域取得显著进展。 1995～2016年5月共实施742个基础设施特许项目，引资超5000亿美元。输电线路年均增长率从1999年前的0.8%提升至3.8%；固定电话用户由2000万增至4000万，手机用户从740万增至2.5亿；特许高速公路总长9971公里；铁路运营里程达2.55万公里，新增2509公里，货运量增长19.5%。
（三）“两大领域、三级政府、四类项目”格局成型。 基础设施（能源、通信、交通）与民生工程（医疗、教育、交通、住房）构成两大核心领域。联邦政府主推基础设施项目，州和市政府主导民生类项目。
（四）政府担保与政策性贷款为关键支撑。 可盈利性为项目筛选首要标准。政府提供最低收益或使用量担保：如运输类项目若实际运量不足设计能力90%，差额由政府补贴；医院、学校等公共服务项目由政府作为唯一采购方按合同支付费用。巴西国家经济社会发展银行（BNDES）提供低息、长期贷款，显著降低融资成本。
（五）吸引私人投资目标仍远未达成。 1990年代中期以来，基建与民生年均投资占GDP仅2.3%，远低于满足发展需求所需的5.5%，存在超3个百分点的投资缺口。城市污水处理设施资金缺口约1100亿美元，半数城市垃圾处理能力不足；全国60%货物依赖公路运输，但特许经营公路占比不足沥青公路总里程的5%。
多数项目未能如期推进。2007～2012年实施的491个污水处理项目中，57.6%延期或停滞，仅11.8%按时完成。东北部引水工程原定2010年底完工，至2015年5月仅完成70%。卢拉政府态度消极及社会、环境等不可控因素是主要障碍。
三、中巴特许经营合作前景
2015年，巴西发布三项重大投资规划：《2016～2019年多年度计划》《2015～2018年交通物流投资计划》《2015～2018年电力投资计划》，明确未来重点领域与资金安排。
（一）2016～2019年基础设施拟投资4000亿美元
根据《多年度计划》，联邦政府将在基础设施领域投资14350亿雷亚尔（约合4000亿美元），其中城市建设占52%（2080亿），油气产业20%（800亿），电力15%（600亿），交通物流8%（320亿），其他5%（200亿）。
（二）交通与电力为PPP重点方向
《交通物流投资计划》提出，公路、铁路、港口、机场PPP项目总投资约1984亿雷亚尔（550亿美元），包括新建改扩建公路7000公里（661亿雷亚尔）、铁路7500公里（864亿雷亚尔）、新租续租港口码头113个（374亿雷亚尔）、机场项目85亿雷亚尔（23亿美元）。
《电力投资计划》拟通过PPP新增发电能力2500万～3150万千瓦，投资约1160亿雷亚尔（322亿美元）；新建改扩建输电线路3.76万公里，投资700亿雷亚尔（194亿美元），两项合计约1860亿雷亚尔（516亿美元）。
（三）BNDES大力支持重点领域PPP项目
为支持上述计划，巴西国家经济社会发展银行（BNDES）提供差异化贷款支持：铁路项目贷款可达总投资90%，公路、港口、机场及小水电、风电、光伏等为70%，大中型水电站为50%。贷款期限19～25年，利率为“长期利率（TJLP，6.5%）+1.2%”。
（四）南北大铁路与两洋铁路为关键项目
南北大铁路特许权由巴西铁路工程建设公司（Valec，简称“巴铁”）持有，2015～2018年计划投资226亿雷亚尔（63亿美元）。巴铁也是巴西—秘鲁两洋铁路巴西段的主要发起方，其研究成果为三国联合可行性研究提供基础。预计该段投资400亿雷亚尔（约110亿美元），又称“东西大铁路”，将与南北大铁路构成“十”字型骨干网络。
四、中巴合作建议
中巴在电网、石油、水电等领域已有成功合作案例。中国国家电网通过股权并购融入巴西特许体系，实现技术输出与管理升级，成为行业典范。
（一）推进股权合作时机成熟。 巴西法律规定每个特许项目须设立独立项目公司，如南北大铁路由巴铁子公司运营。自2014年下半年以来，经济衰退导致资本金紧张，叠加雷亚尔贬值，资产美元价值下降，为中国企业参与股权并购创造有利条件。
（二）以低成本进入市场为主，不强求控股。 巴西基建前期研究耗时长、成本高、风险多。通过合作现有项目，可规避早期不确定性，降低时间与决策成本。
（三）支持中国企业参与PPP项目股权合作。 当前中企参与方式多为工程承包，属短期行为。金融机构及中拉产能合作基金应支持企业参与PPP项目公司股权并购，推动从“承建”向“投资+运营”转型。
（四）推动合资企业由“法律共同体”转向“利益共同体”。 部分中企面临“利润少、责任重”困境。可借鉴国际经验，将本地利润再投资于关联产业。例如国家电网可在巴西利用输电网络配套建设农产品仓储设施，带动用电需求，转化留存利润为实物出口，规避汇率风险，提升综合效益。
（五）优先输出技术与管理，适度控制资本输出。 巴西国内储蓄不足，对外资依赖度高，但对债务敏感。BNDES虽提供优惠贷款，但多数项目因资本金不足（通常需≥30%）或成本超支导致现金流不佳而难以获批。
中企可发挥建设与运营优势，降低成本、提升盈利能力。在非控股合作中，资本输出比例通常不超过15%，更宜侧重技术和管理赋能，实现可持续合作。
作者：谢文泽，中国社会科学院拉丁美洲研究所。
本文已发表在《国际经济合作》2016年第6期。
