美国对古巴和委内瑞拉制裁的效果与局限

基于美国智库报告的分析

编者按：

在瓜伊多自封“临时总统”近一年后，委内瑞拉政局再起波澜。近期议长选举中，瓜伊多与路易斯·帕拉均宣称当选，引发国际关注。美国随即发表声明，继续承认瓜伊多为议会领袖，并考虑加码制裁以施压马杜罗政府。然而，多年制裁并未动摇马杜罗政权，类似情况也出现在长期受制裁的古巴。美国对两国实施的制裁究竟成效如何？2019年10月，美国威廉·J·佩里西半球防务研究中心发布报告《美国对古巴和委内瑞拉制裁的意图及其影响》，系统梳理了制裁手段及其实际效果，揭示出美国对拉美政策背后的霸权逻辑。

威廉·J·佩里西半球防务研究中心成立于1995年，由时任美国防部长威廉·J·佩里推动建立，专注于西半球安全与防务事务，服务于美国区域战略。该报告分为三部分：首先概述美国制裁的主要手段，随后分别评估其对古巴和委内瑞拉的影响。

一、美国制裁的主要手段

美国长期将经济制裁作为实现外交政策目标的重要工具，尤其针对被视为威胁其利益或违反国际规范的国家及非国家行为体。制裁通常由总统依据《国际紧急经济权力法》发布行政命令启动，国会也可通过立法推动。主要形式包括旅行禁令、资产冻结、武器禁运、资本限制、削减援助和贸易管制等。财政部外国资产控制办公室（OFAC）负责维护和更新制裁名单。制裁可单独使用，也可与外交、军事等手段协同实施。同时，美国也通过解除制裁来奖励政策调整或支持新兴民主政权。

二、美国对古巴的制裁及影响

美国对古巴的制裁始于1962年肯尼迪政府实施的全面贸易禁运，是美国历史上持续时间最长的制裁之一，由商务部和财政部下属机构执行。1982年里根政府将古巴列入“支持恐怖主义国家”名单，直至2015年才移除。

奥巴马时期推动关系正常化：2014年12月，美古宣布恢复外交关系；2015年6月互设大使馆；2016年3月，奥巴马访问哈瓦那，成为近90年来首位访古的美国总统。但特朗普上台后逆转政策，认为奥巴马的做法是“单方面让利”，重新收紧旅行与贸易限制，缩减使团规模，并强化禁运立场。

尽管制裁持续57年，卡斯特罗家族领导的政权依然稳固，质疑声随之而起。古方估计，仅2015年制裁就造成46亿美元损失，累计经济损失高达1250亿美元。但制裁同样反噬美国自身：2012年商务部评估显示，禁运导致美国每年损失约12亿美元出口额，并影响就业。此外，谷歌等科技企业若向古巴提供服务也将面临处罚，既限制古巴民众获取技术的权利，也损害美国企业利益。

三、美国对委内瑞拉的制裁及影响

美国试图通过经济手段迫使马杜罗下台，制裁范围涵盖与毒品和恐怖主义相关的22名个人及27家企业。2014年，美国国会通过《守护委内瑞拉人权及公民社会法》；2015年，奥巴马签署第13692号行政令，对委高官实施资产冻结和签证限制。

特朗普政府大幅升级制裁：财政部在原有82人基础上新增75名政府与军方高层，并持续扩大名单。2018年，马杜罗推出“石油币”以规避金融封锁，特朗普随即发布第13827号行政令，禁止任何涉及委政府数字货币的交易。

为切断财政来源，美国发布第13850号行政令，重点打击石油和黄金产业。2019年1月28日，委内瑞拉国家石油公司（PDVSA）被纳入制裁名单，其在美国管辖范围内的资产遭冻结，美国公民被禁止与其交易。此后，美国陆续制裁为PDVSA提供融资的俄罗斯合资银行、国有黄金公司米纳文、国家发展银行及其子公司，以及涉嫌运输石油的6家航运公司共44艘船只。4月17日，美国进一步制裁委央行，限制其获取美元和开展国际结算的能力。

虽然制裁加剧了委内瑞拉停电、外汇短缺等问题，并波及依赖其原油供应的古巴和尼加拉瓜，但未能实现政权更迭。批评指出，马杜罗政权依赖非法经济活动维持运转，如账外石油销售、黄金走私、毒品贸易和系统性腐败，这些均不在制裁直接影响范围内。同时，制裁加重了人道危机，导致食品、药品和能源严重短缺，引发大规模移民潮。值得注意的是，委经济崩溃的根本原因在于查韦斯和马杜罗时期的粗放管理、不可持续的补贴政策、油价下跌及腐败问题，而非 solely 制裁所致。

四、简短总结

美国对古巴和委内瑞拉的制裁体现了经济手段在对外战略中的作用与局限。尽管制裁带来显著经济压力，但不足以促成政权更替或民主转型。政策的高度复杂性和频繁变动要求私营部门密切关注OFAC名单更新。对于委内瑞拉而言，即便合法经济受到重创，政权仍可通过非法渠道维持运作。因此，经济制裁仅为国家权力工具之一，若无外交威慑或军事选项配合，难以单独达成战略目标。

参考文献：
Celina B. Realuyo, “The Intent and Impact of U.S. Sanctions on Cuba and Venezuela,” William J. Perry Center for Hemispheric Defense Studies, 2019 Edition, No.3 (October).

撰稿：周义元，中国社会科学院拉丁美洲研究所博士研究生。