拉美地区应对委内瑞拉与尼加拉瓜移民潮的政策挑战与建议
基于美国移民政策研究所报告的分析
编者按：
自2001年起，联合国将每年6月20日定为“世界难民日”，2023年主题为“每一个行动都很重要”。近年来，拉美地区被迫流离失所者人数持续上升，总量已达约1280万人，占全球近五分之一。其中，委内瑞拉因政治经济危机成为全球新增庇护申请最多来源国，哥伦比亚则拥有全球第二多的国内流离失所人口。与此同时，尼加拉瓜及中美洲地区的难民数量亦呈增长趋势。面对日益严峻的移民压力，拉美各国采取了不同应对策略。本文依据美国移民政策研究所（Migration Policy Institute）于2020年2月发布的报告《不均衡的欢迎：拉丁美洲与加勒比地区对委内瑞拉和尼加拉瓜移民的应对》，梳理相关国家政策实践并提出改进建议。
该报告选取阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、圭亚那、墨西哥、秘鲁、特立尼达和多巴哥、乌拉圭共11国作为研究对象，通过实地调研与深度访谈，系统分析其针对委内瑞拉和尼加拉瓜移民的政策框架，并从接收国与国际社会角度提出政策建议。
一、委内瑞拉与尼加拉瓜的移民危机现状
自2015年起，委内瑞拉持续的政治与经济危机导致大规模人口外流。截至2019年底，海外委内瑞拉人超过480万，其中约390万定居拉美地区。上述11国接收了该区域95%以上的委内瑞拉移民，哥伦比亚接纳逾163万人（占本国人口近3%），秘鲁约86.4万人，智利与厄瓜多尔均超35万人。
2018年4月后，尼加拉瓜政府对民众抗议采取镇压措施，引发约8万至10万人逃离，主要目的地为哥斯达黎加，相当于其全国人口的2%左右。相较之下，委内瑞拉移民潮仍在持续扩大，而尼加拉瓜移民增速自2019年后趋于放缓。短期内两国局势难有根本改善，给区域治理带来长期挑战。
总体来看，多数拉美国家对这两国移民采取相对开放态度，提供合法居留途径，并允许其享受基础教育与紧急医疗服务。大部分移民也能进入劳动力市场，但多集中于非正规部门，且存在高学历人才“大材小用”现象。随着移民规模扩大，部分国家开始收紧政策，排外情绪有所抬头，亟需加强国际合作以缓解压力。
二、拉美国家的主要政策措施及问题
1. 入境政策：由宽松转向审慎
2015年危机初期，除圭亚那外，其余10国均允许委内瑞拉公民免签入境，半数国家甚至无需护照即可进入。但自2019年起，多数国家要求持有效护照方可入境。鉴于委内瑞拉护照发放困难，此举实质提高了入境门槛，促使更多人选择非法通道迁移。
数据显示，合法进入秘鲁的委内瑞拉人从2019年6月的8.8万骤降至7月的1.9万；进入厄瓜多尔的日均人数由1500–2000人下降至40–60人，显著增加边境管理难度。相比之下，哥斯达黎加在尼加拉瓜危机爆发后快速优化签证流程，提升审批效率，有效缓解了入境管理压力。
2. 居留政策：合法化进展有限
目前，近半数在上述11国的委内瑞拉移民已获合法居留身份，仅哥伦比亚与秘鲁就为超百万移民办理居留许可，巴西也为近半入境者提供合法身份。同时，过半尼加拉瓜移民在哥斯达黎加获得合法居留，尤其集中在农业领域。
然而，各国普遍担忧大规模合法化可能引发“磁吸效应”，加剧国内反移民情绪，因而态度谨慎。身份认定标准亦成难题：在哥斯达黎加的尼加拉瓜移民中，87%符合1951年《难民公约》定义；而在哥伦比亚的委内瑞拉移民中，仅2%符合传统难民标准，多数因经济崩溃被迫迁徙。尽管《卡塔赫纳难民宣言》扩展了难民定义，涵盖因暴力、侵犯人权或公共秩序崩溃而逃离者，但该文件无法律约束力，导致各国在身份认定上自由裁量空间较大。
3. 公共服务政策：覆盖有限且不均衡
在教育方面，多数国家向移民子女开放公立基础教育。例如，截至2019年8月，哥伦比亚已安置20万名委内瑞拉学生入学。但由于本地教育资源紧张，仍有大量儿童失学。
在医疗方面，所有国家均提供紧急医疗援助，但“紧急”范畴界定模糊，服务内容差异明显，实际可及性受地方政策影响较大。
4. 劳动力政策：潜力未充分释放
多数委内瑞拉移民能在当地就业。2018年数据显示，92%在秘鲁的委内瑞拉人实现就业；2019年数据表明，哥伦比亚该比例为80%，但主要集中于非正规经济部门。
值得注意的是，委内瑞拉移民整体受教育水平高于接收国平均水平，但由于专业资格认证体系不互认，许多医生、工程师等高技能人才难以从事本专业工作，造成人力资源浪费。
三、政策建议
面对长期化、规模化的移民趋势，拉美国家需重构移民管理体系。由于各国国情差异显著，无法推行统一模式，但可从以下方面着手改进：
- 平衡安全性与灵活性，优化入境管理制度；
- 探索多元化身份合法化路径，完善庇护制度建设；
- 消除公共服务障碍，制定清晰、可操作的服务供给政策；
- 推动移民技能认证与劳动力市场融合，充分发挥其经济贡献潜力；
- 加强正面舆论引导，突出移民带来的发展机遇；
- 建立跨部门协同机制（whole-of-government approach），提升综合治理能力。
国际社会亦应加大支持：一方面，从应急响应转向长期能力建设，推动区域合作；另一方面，增加资金投入，建立信息共享平台，设立专项项目促进移民社会融入与发展。
拉美国家在应对大规模移民潮中展现出较强适应力，但这是一场持久战。唯有国内政策持续优化与国际协作同步推进，方能实现移民治理的可持续与包容性发展。
参考文献：Andrew Selee and Jessica Bolter, “An Uneven Welcome: Latin American and Caribbean Responses to Venezuelan and Nicaraguan Migration,” Migration Policy Institute, February 2020.
撰稿：金晓文，中国人民大学国际关系学院讲师、中国拉丁美洲学会理事、中拉青年学术共同体（CECLA）研究员。