中国与南美共建“四横两纵”铁路合作倡议
基于“一带一路”延伸与南美基础设施一体化的战略对接
【内容摘要】拉美地区是“一带一路”的自然延伸，南美具备良好的基础设施对接基础。铁路既是“一带一路”的重点，也是南美洲基础设施一体化倡议的核心。在现有“三横一纵”铁路规划、巴西—秘鲁两洋铁路及巴西南北大铁路基础上，建议中国与南美国家共同推进“四横两纵”铁路路网（4条东西向两洋铁路、2条南北向铁路）的规划与建设合作。
中国与拉丁美洲和加勒比地区已进入整体合作新阶段，合作框架明确：以“五位一体”为指导思想，实施《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015–2019）》，设定十年内双边贸易额达5000亿美元、中国对拉美直接投资存量达2500亿美元的双目标；建立贸易、投资、金融三大合作机制；聚焦能源资源、基础设施、农业、制造业、科技、信息六大领域；推行“3×3”产能合作模式，即共建物流、电力、信息三大通道，推动企业、政府、社会三方协同，拓展基金、信贷、保险三大融资渠道，并推进以巴西—秘鲁两洋铁路为代表的重大项目落地。
“基础设施和互联互通”被列为拉共体《2020年议程》五大核心之一，南美洲国家联盟（UNASUR）推动的“南美洲基础设施一体化倡议”（IIRSA）已取得显著进展。铁路作为其关键组成部分，为中国与南美深化合作提供重要契机。建议以巴西—秘鲁两洋铁路为切入点，遵循“双边与多边并行、自主自愿参与”原则，结合南美既有铁路网络与发展规划，推动“四横两纵”铁路合作。
一、拉美地区是“一带一路”的自然延伸
历史上，跨越太平洋的“海上丝绸之路”曾连接中国与拉美。1567–1815年间，西班牙殖民地墨西哥与菲律宾之间的阿卡普尔科—马尼拉航线运输大量中国生丝和丝绸，被视为早期中拉海上贸易通道。进入21世纪，中拉贸易迅猛增长，带动东亚、东南亚与拉美区域经贸联系加强。
（一）中拉贸易引领东亚、东南亚与拉美贸易增长
2000–2013年，中拉商品进出口总额从126亿美元增至2614亿美元，增长2488亿美元；同期东亚、东南亚与拉美贸易总额由476亿美元增至4123亿美元，增长3647亿美元，中拉贸易对该区域贸易增长贡献率达68%。
东亚、东南亚劳动力与资本相对充裕但自然资源有限，自拉美进口以初级产品为主。2000–2014年，该区域自拉美进口总额由124亿美元增至1553亿美元，其中初级产品进口从100亿增至1452亿美元，占比由80.9%升至93.5%。
未来，东亚、东南亚对拉美资源类产品需求将持续上升。以中国为例，2015年自部分拉美国家进口大豆5065万吨、铁矿砂2.07亿吨、铜精矿462万吨、原油3946万吨。OECD、CAF、拉美经委会预测：2016–2020年中国自拉美进口农产品、矿产品、原油年均增长率分别为3.8%、5.8%、6.1%；2021–2030年分别为2.0%、2.8%、2.7%。
图1 2000年、2014年东亚、东南亚从拉美地区的商品进口
数据来源：联合国贸易与发展会议统计数据
图2 中国从部分拉美国家进口农产品、矿产品、原油的年均增长率预测
数据来源：OECD/ECLAC/CAF(2015), Latin American Economic Outlook 2016
（二）拉美与中国全面开展基础设施合作
基础设施滞后是制约拉美经济增长的关键瓶颈。美洲开发银行指出，拉美物流成本占最终产品成本的18%–35%，中小企业高达40%，远高于OECD国家的8%。若交通物流水平达到中等收入经济体平均水平，GDP增速可提升2个百分点。
拉美基础设施投资需求巨大。拉共体《2020年议程》提出将GDP的5.3%用于基建投资。按2014年拉美GDP约5.7万亿美元测算，年投资额需达3000亿美元以上。CAF—拉丁美洲开发银行建议年投资2500–3000亿美元，其中1500–2000亿美元用于新建项目，1000亿美元用于运维。
基础设施是中拉合作重点领域。2015年1月，“中国－拉共体论坛”首届部长级会议通过《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015–2019）》，明确提出加强交通运输、港口、公路、仓储、商贸物流、信息通信、能源、电力等领域合作。同年5月，李克强总理提出“3×3”产能合作模式，首项即为共建物流、电力、信息三大通道。
（三）南美与“一带一路”对接基础良好
2000年12月，阿根廷、巴西、智利等12国提出“南美洲基础设施一体化倡议”，旨在实现交通、能源、通信一体化，与“3×3”模式高度契合。2011年该倡议纳入南美洲国家联盟框架，制定“2012–2022战略行动计划”。项目数量从2007年的349个增至2015年的593个，预计总投资由605亿美元增至1824亿美元，已完成115个优先项目，累计投资216亿美元。
其中，交通项目占主导地位。2014年579个项目中，交通类516个（89%），能源54个（9%），通信9个（2%）。交通领域预计投资1086亿美元（占66.5%），能源547亿美元（33.5%）。
资金短缺与协调难度是主要挑战。截至2015年8月，累计完成投资仅占预计总额的12%，资金缺口超1600亿美元。12国国情差异大，在规划标准、技术规范、环保评估、融资机制等方面难以统一。部分地区生态敏感，环保压力大，部分国家存在边界争端，影响多边协作。
二、铁路是南美基础设施一体化的重要支柱
多数拉美国家重视铁路发展，部分已启动复兴计划。南美洲基础设施一体化倡议包含67个铁路项目，预计投资470亿美元。
（一）铁路曾对拉美发展发挥重大作用
拉美铁路主要建于第一次世界大战前。继古巴1837年建成首条铁路后，巴西、阿根廷、墨西哥等国在19世纪中期起大规模建设，1912年铁路总里程达10万公里，基本形成路网。铁路对经济增长贡献显著：1864–1913年对巴西GDP增长贡献率为61.6%–84.2%，墨西哥（1873–1910年）为24.3%，阿根廷（1865–1913年）为21.6%。
20世纪50年代后，公路兴起导致铁路衰落，2007年铁路总长降至94370公里，较1912年减少逾5000公里。但研究显示，铁路对经济拉动仍强：1950–1995年，巴西铁路投资每增加1%，GDP增长0.643%，仅次于电力（0.683%），高于通信（0.428%）和公路（0.399%）。
（二）现有货运铁路集中于南美
截至2012年，拉美运营中货运铁路总长87855公里，其中南美国家占69995公里（80%），墨西哥与巴拿马合计17860公里（20%）。
巴西以3万余公里居首，阿根廷2.8万公里次之，墨西哥近1.8万公里，巴拿马与巴拉圭分别仅73公里和3公里。
轨距不统一是南美铁路突出特点。墨西哥与巴拿马全国轨距统一为1435mm。南美多国轨距多样，米轨（1000mm）约占南美货运铁路的50%（约3.5万公里）。巴西以米轨为主（占76%），阿根廷则以1676mm宽轨为主（占65%）。
图4 2012年拉美地区运营中的货运铁路
数据来源：Asociación Latinoamericana de Ferrocarriles（ALAF）
（三）历史上的两洋铁路多数中断或废弃
拉美曾有7条两洋铁路和3条跨越安第斯山铁路，大多已停运或功能受限。
墨西哥曼萨尼约—韦拉克鲁斯铁路（2250公里）和萨利纳克鲁斯—墨西哥港铁路（310公里）仍在运行；巴拿马铁路（73公里）为美洲最早两洋铁路，最大运力200万TEU；哥斯达黎加蓬塔雷纳斯—利蒙铁路因地震损毁未修复；危地马拉圣何塞—巴里奥斯铁路大部分瘫痪；哥伦比亚布埃纳文图拉—大西洋港铁路仅500公里可用。
智利瓦尔帕莱索—阿根廷布宜诺斯艾利斯铁路全长1430公里，洛斯安第斯—门多萨段243公里于1984年关闭，目前正筹备修复。
三条跨越安第斯山铁路服务于玻利维亚出海：
- 莫延多（秘鲁）—拉巴斯（玻利维亚）：1910年通车，现仅部分路段用于旅游；
- 阿里卡（智利）—拉巴斯：1913年通车，2005年中断，智利段已修复，玻利维亚段未通；
- 安托法加斯塔（智利）—奥鲁罗（玻利维亚）：1888年通车，现仍运营，主要用于铜矿运输。
上述铁路可通过阿根廷通往大西洋，但玻利维亚苏亚雷斯港至巴西科伦巴间24公里尚未建线。
三、“四横两纵”铁路路网规划基本成型
南美洲基础设施和计划委员会设立铁路一体化工作组，下设两洋铁路分组，提出“三横一纵”规划。结合巴西—秘鲁两洋铁路与巴西南北大铁路，构成“四横两纵”整体布局。
（一）南美洲基础设施一体化倡议框架内的“三横一纵”
1. 智利瓦尔帕莱索—阿根廷布宜诺斯艾利斯铁路
修复洛斯安第斯—门多萨段即可贯通。两国授权“拉斯莱纳斯隧道双边实体”负责工程。可行性研究显示，该段长204公里，含52公里隧道群（统称“两洋隧道”），预算约89亿美元，工期10–12年。其中黑水隧道长13.9公里，投资约14亿美元，智利出资28%，阿根廷72%。2015年李克强总理访智时，智方明确欢迎中企参与。
2. 智利安托法加斯塔—巴西帕拉纳瓜铁路
全长约3222公里，涉及智利、阿根廷、巴拉圭、巴西四国，计划2020年通车，分七段建设：
- 智利段：安托法加斯塔—索科姆帕（边境），370公里，由安托法加斯塔-玻利维亚铁路公司运营；
- 阿根廷段：索科姆帕—雷西斯腾西亚（1467公里），雷西斯腾西亚—库鲁巴蒂（60公里，新建）；
- 巴拉圭段：库鲁巴蒂—伊瓜苏（583公里，新建），2015年6月经四国评审通过可行性报告；
- 巴西段：伊瓜苏—卡斯卡韦尔（140公里，新建），卡斯卡韦尔—瓜拉普瓦（247公里，窄轨），瓜拉普瓦—帕拉纳瓜港（355公里，宽轨）。
3. 秘鲁—玻利维亚—巴西两洋铁路
2013年提出，2015年启动可研。该铁路为玻利维亚“世纪梦想”，拟连接秘鲁伊洛港与巴西桑托斯港，全长约3684公里。其中秘鲁伊洛—玻利维亚拉巴斯—圣克鲁斯—巴西科伦巴段约1919公里，多为新建，桥隧密集；科伦巴—桑托斯段1765公里为既有线路，巴西矿业公司计划投资60亿美元扩建。
4. 阿根廷布宜诺斯艾利斯—玻利维亚圣克鲁斯铁路
为既有线路，全线通车，但两国轨距不同。阿根廷境内为贝尔格拉诺铁路，2015年获普拉塔基金3500万美元贷款用于升级改造；玻利维亚段由东方铁路公司运营。
（二）巴西—秘鲁两洋铁路与巴西南北大铁路
2014年7月，中巴秘三国元首发表联合声明，启动巴西—秘鲁两洋铁路可行性研究。2015年5月正式启动。巴西段计划2016年上半年完成可研，下半年开工。
该铁路巴西境内称“东西大铁路”，东起坎波斯港，西至秘鲁边境，预算约110亿美元。巴西南北大铁路南起里约格兰德港，北至贝伦港，全长约4500公里，部分路段已完工。巴铁公司拥有特许经营权，2015–2018年计划投资64亿美元。
两条铁路构成巴西“大十字”路网骨架。
（三）“四横两纵”铁路格局基本形成
整合IIRSA“三横一纵”与巴西两大铁路项目，形成南美“四横两纵”铁路网络。
“四横”为四条东西向两洋铁路：
- 巴西坎波斯—秘鲁巴约瓦尔；
- 巴西桑托斯—玻利维亚—秘鲁伊洛；
- 巴西帕拉纳瓜—巴拉圭—阿根廷—智利安托法加斯塔；
- 阿根廷布宜诺斯艾利斯—智利瓦尔帕莱索。
“两纵”为两条南北向铁路：
- 巴西里约格兰德—贝伦；
- 阿根廷布宜诺斯艾利斯—玻利维亚圣克鲁斯。
图6 南美洲“四横两纵”铁路路网示意图
四、发起中国—南美“四横两纵”铁路合作倡议
（一）提升南美基础设施一体化符合“一带一路”宗旨
尽管《“一带一路”愿景与行动》未明确提及拉美，但其核心宗旨是提升全球基础设施联通水平。基础设施是经济全球化的物质基础，规则制度为上层建筑，二者缺一不可。发展中国家若基础设施薄弱，即便签署自由贸易协定，也难以充分受益。提高互联互通水平，是融入全球经济、实现包容性发展的前提。
基础设施是发展中国家竞争力的关键。美洲开发银行副行长指出：“基础设施是竞争力的主要决定因素。”面对巨大投资需求，多数发展中国家储蓄不足，融资能力有限，现有国际金融机构支持仍显不足。
（二）铁路是“一带一路”与南美一体化的共同重点
在亚欧大陆，中国推动“中国-东盟铁路”、中老泰铁路、中巴铁路、中缅铁路等项目；在非洲，援建肯尼亚蒙内铁路并延伸至东非六国。坦赞铁路是中国境外首条援建铁路，象征中非友谊。
铁路同样是南美基础设施一体化重点。“四横两纵”格局已初步成型。推动中南美铁路合作，将使中国铁路建设覆盖亚欧、非洲、拉美三大洲，打造连接全球的“钢铁纽带”。
（三）中国支持南美铁路建设的金融资源已达850亿美元
2014年以来，中国为支持中拉合作设立多项专项基金与贷款承诺：
- 200亿美元基础设施专项贷款；
- 100亿美元优惠贷款；
- 100亿美元中拉合作基金；
- 300亿美元中拉产能合作专项基金；
- 中巴产能合作基金200亿美元（中方出资150亿美元）。
上述资金合计达850亿美元。而南美洲基础设施一体化倡议67个铁路项目总投资预计470亿美元，融资基础已具备。
图7 中国可用于支持拉美地区基础设施建设的金融资源
数据来源：中国人民银行、外交部、商务部官网及新华社报道
（四）中国—南美铁路合作倡议的基本设想
1. 指导文件、合作原则与目标
以《中国与拉美和加勒比国家合作规划（2015–2019）》《拉共体2020年议程》《南美洲基础设施一体化倡议》及COSIPLAN铁路规划为主要指导文件；坚持“双边与多边并行、自主自愿参与”原则；目标是以铁路建设带动公路、港口、机场、制造、农业、矿业等多领域协同发展。
2. 主要指导思想
以改扩建为主、新建为辅；以货运为主、客运为辅；以融资为主、投资为辅。“四横两纵”多为既有线路，仅局部需新建或复建，通过升级即可实现联通。
3. 以双边合作为主，分国推进
南美各国铁路规划存在差异甚至冲突，建议以双边合作为基础，围绕具体项目分别开展可研与规划，避免多边协调难题。
4. 分段建设，分期实施
鉴于各国国情、路况差异，应按路段推进，分阶段实施，确保项目可行与可持续。