拉美气候融资困境与应对路径

全球气候治理背景下拉丁美洲的挑战与发展机遇

气候融资既是应对全球变暖的必要手段，也是推动绿色经济转型的重要支撑。当前全球气候融资体系碎片化严重，部分发展中国家获取资金难度较大。世界经济下行压力加剧了气候资金短缺，叠加近年来拉美主要经济体陷入衰退，使其难以获得匹配治理需求的资金支持。

全球气候融资现状

气候基金经过20年发展，已成为全球气候资金流动的核心载体。发达国家为主要出资方。1997年《京都议定书》为气候融资机制奠定基础。2009年《哥本哈根协议》提出，2010–2012年发达国家提供300亿美元快速启动资金，并承诺到2020年每年向发展中国家提供1000亿美元气候资金。然而该协议无法律约束力，资金来源与分配机制未明确。此后谈判侧重机制设计，关键利益议题被弱化。

2010年坎昆会议将上述资金承诺写入文件，绿色气候基金达成共识。2011年德班气候峰会决定启动绿色气候基金，标志国际气候融资进入快速发展阶段，但执行进展缓慢。2012年多哈及2013年华沙气候大会期间，发达国家未能兑现出资承诺，引发发展中国家批评。数据显示，2010–2012年发达国家实际拨付赠款仅约144亿美元，远低于预期。2017年美国退出相关支持义务，严重冲击联合国框架下的资金机制。

新兴经济体能否实现低碳转型，高度依赖外部资金与技术输入。国际气候谈判核心议题即为发展中国家争取减缓与适应资金支持。统计显示，全球气候融资承诺额从2013年的3446亿美元增至2016年的3963亿美元，增长15%；已支付金额由1489亿美元上升至3028亿美元，显著提升（见图1）。但整体融资缺口依然巨大。联合国开发计划署与世界银行估计，发展中国家年均适应成本为700–1000亿美元。据《联合国气候变化框架公约》秘书处预测，2030年全球减排需投入2000–2100亿美元，其中发展中国家占比达760–770亿美元。

资料来源：http://www.climatefundsupdate.org/data

图1 全球气候融资（2013–2016年），十亿美元

据全球经济和气候委员会报告，2015–2030年全球基础设施投资缺口达93万亿美元，其中三分之二来自发展中国家，凸显中长期资金需求。

当前全球气候融资主体包括多边银行、多边基金与双边基金（见表2）。世界银行、美洲开发银行等机构在非UNFCCC机制下提供援助；而UNFCCC金融机制下运作的基金主要包括全球环境基金（GEF）和气候投资基金（CIF）。主要参与国涵盖澳大利亚、加拿大、欧盟成员国、日本、挪威、美国等。此外，澳大利亚、德国、挪威、英国设立本国国际气候基金，聚焦减排与森林保护项目。截至2016年，四国承诺出资107.8亿美元，实际拨付41亿美元。

表2 2016年全球前五大气候基金存量（单位：亿美元）

REDD+指减少森林退化导致的碳排放、增加森林碳汇及实施水土保持措施。

资料来源：Climate Funds Update，http://www.climatefundsupdate.org/data

数据显示，气候资金流向存在结构性失衡，超65%投向减缓领域，适应类项目获资有限。2013年私人部门在气候适应方面零投入，公共部门仅提供27.5亿美元，难以满足实际需求。

本文系国家社会科学基金重点项目“中拉关系及对拉战略研究”阶段性成果，发表于《城市与环境研究》，2017年第2期。