巴西大规模特许权拍卖：吸引私人投资，推动基建发展

通过特许经营模式，巴西旨在打破经济低迷，构建长期发展基础

巴西正推进新一轮大规模基础设施特许权拍卖，被外界称为“卖空自己”，实则意在“做实基础”。政府通过特许权机制吸引私人资本投入交通、能源、电信等领域，为经济社会可持续发展夯实根基。

初见成效

该计划被称为“投资合作伙伴计划”，向全球具备资质的企业开放。项目以联邦政府主导为主，涵盖机场、铁路、5G、油气资源等关键领域。2021年，巴西举行60余场拍卖，联邦政府获得约510亿雷亚尔收入，协议带动投资达3340亿雷亚尔。

重点项目包括东西一体化铁路伊列乌斯-卡埃蒂特段（全长537公里，投资33亿雷亚尔，特许期35年）、首轮5G频谱拍卖（收入48亿雷亚尔，协议投资424亿雷亚尔）。墨西哥美洲电信（Claro）中标后将投资122亿雷亚尔建设首都及各州首府5G网络。

2019至2021年，巴西完成131个特许权拍卖，累计带来1483亿雷亚尔财政收入，协议投资总额达8200亿雷亚尔。尽管受疫情影响，2021年固定资产投资率仍从疫情前的15%升至20%，对当年GDP增长4.5%起到关键作用。

寄予厚望

多数交通项目采用“最高价中标”或“最低价中标”机制。例如，圣保罗坎波德马尔特机场特许权底价3.552亿雷亚尔，30年经营权采取“最高价中标”；MRS货运铁路即将到期，拟重新招标，底价20.7亿雷亚尔，需投入约167.7亿雷亚尔用于维护升级，现运营方享有优先权。高速公路则多实行“最低价中标”，即通行费最低者中标。

2021年12月，巴西发布《2021-2050年基础设施一体化计划》，提出未来每年基建投资占GDP比重逐步提升至3%以上。计划推出132项重大项目，涵盖21个铁路、10条高速、6个港口、11个电信和29个水电项目。

2022年计划拍卖153个特许权，预计协议投资达3800亿雷亚尔。若顺利实施，叠加此前三年项目，四年累计协议投资额将达1.2万亿雷亚尔。此举被视为摆脱经济低迷的关键路径。

自2011年以来，巴西年均GDP增长率仅为-0.1%。虽然2021年实现复苏，但2022年经济增长预期普遍低于1%。巴西政府预测，若大规模推进特许权计划，2022-2025年年均增速有望达2%，与国际货币基金组织及巴西央行预测基本一致。

前景可期

巴西历史上曾经历两次基建高峰：19世纪末的铁路建设周期和20世纪中后期的城市化与公路扩张。当前正处于第三次基建浪潮初期，以1994年《特许经营法》和2004年《公私合作法》（PPP）为制度基础。

1995至2003年实施297个特许项目，吸引私人投资约1531亿美元；2004年至2016年上半年完成469个PPP项目，引资3505亿美元。特许经营模式普遍实行“五权分置”：所有权与处置权归属政府，中标方享有使用权、经营权和收益权，特许期满后项目完整移交政府。因此，“卖空国家”之说并不成立。

本轮特许权开放面向全球，包括中国在内的外资企业已积极参与并取得成果。近年来中企在巴西能源、交通等领域成功落地多个项目，为深化合作奠定基础。巴西政府欢迎更多中国企业参与基建投资。

尽管面临税收制度复杂、营商环境待优化、环保要求严格等挑战，但巴西在财税改革、融入全球价值链和区域一体化方面的努力，正为新一轮基础设施建设周期创造有利条件。

文章作者：谢文泽，中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员

原文来源：2022年3月9日出版的《环球》杂志 第5期

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