巴西特许经营发展现状及中巴合作机遇

基础设施与民生工程成投资重点，中国参与空间广阔

经过20年发展，巴西特许经营主要集中在基础设施和民生工程两大领域。其中，基础设施领域累计吸引境内外私人投资超5000亿美元。自2015年下半年起，面对经济持续衰退，巴西政府陆续发布三份投资计划，拟在2016～2019年于基础设施领域投资约4000亿美元（14350亿雷亚尔），交通物流与电力成为特许经营模式吸引外资的重点方向，目标吸引投资逾1000亿美元。无论政局如何变动，推动基础设施投资始终是各级政府的核心任务，为中巴开展特许经营合作提供重要契机。

一、巴西特许经营发展历程

以1995年《特许经营法》（第8987号）和2004年《公私合作关系法》（第11079号，即“PPP法”）为标志，巴西特许经营分为两个阶段。

（一）1995～2004年：经营权“变现”为主导

1995年《特许经营法》将通讯、电力、油气、港口、公路、铁路、供水、污水处理等基础设施向私人开放。1995～2003年实施297个特许项目，吸引私人投资约1531亿美元。该阶段核心目标为减轻财政负担、推进私有化改革。此前，政府长期主导基建投资，1970年代末至1980年代中期占GDP比重达5.2%，其中69%来自政府资金，外债为主要融资渠道。至1995年，政府外债达988亿美元，偿债压力巨大，被迫压缩公共投资，政府基建支出占GDP比重降至1%左右。

特许经营成为私有化主要收入来源。1995～2000年，电力、通讯、燃气、铁路、水处理五大领域特许收入合计约610亿美元，占同期国有资产私有化总收入的68%。但投资结构偏重资产收购：1995～2002年私人基建投资1485亿美元中，61%用于购买既有设施经营权，仅24%投向新建项目。

（二）2004年至今：以吸引投资为核心

卢拉政府上台后启动大规模投资计划，2004年《公私合作关系法》确立四类PPP模式：传统特许经营、基础设施PPP、公共管理PPP和私人发起PPP。原有1995年框架仍适用于合同金额低于2000万雷亚尔、期限不足5年或超过35年的项目。

2004年至2016年5月，共实施469个基础设施PPP项目，吸引私人投资3505亿美元，涵盖电力（1289亿）、通讯（1005亿）、公路（399亿）、机场（287亿）、铁路（261亿）、水处理（122亿）、港口（103亿）和燃气（39亿）等领域。

公共管理PPP逐步拓展至医疗、教育、监狱、低成本住房等民生工程，主要由州、市政府发起。圣保罗地铁4号线为全国首个PPP项目，目前多条线路正采用该模式。2010年至2016年5月实施21个医疗PPP项目，“巴西医疗服务公司”自2011年起对20所国立大学附属医院进行PPP管理。部分州探索与医生个人签约提供基层医疗服务。教育类PPP覆盖公立中小学及军校。米纳斯吉拉斯州监狱PPP可容纳3360名囚犯。巴西利亚则对低成本住房项目试点PPP模式。

二、巴西特许经营成效评估

（一）延续历史传统，制度体系完善

特许经营模式早在19世纪中后期即应用于铁路建设，20世纪60年代扩展至自来水与通讯领域。1995年立法既借鉴国际经验，也继承本国实践，推动制度化发展。

（二）基础设施领域取得积极进展

1995年至2016年5月共实施742个基础设施特许项目，吸引私人投资超5000亿美元。电力方面，输电线路年均增长率从1999年前的0.8%提升至3.8%；通信用户大幅增长，固定电话从2000万增至4000万户，手机用户从740万增至2.5亿人；公路特许里程达9971公里，铁路特许总里程超2.55万公里，新建2509公里，货运量增长19.5%。

（三）形成“两大领域、三级政府、四类项目”格局

“两大领域”指基础设施（能源、通信、交通）和民生工程（交通、医疗、教育、监狱）；“三级政府”中联邦主推基建项目，州、市主推民生项目；“四类项目”包括特许经营、基础设施PPP、公共管理PPP和私人发起PPP。

（四）政府担保与政策性贷款构成支撑体系

项目筛选以盈利性为首要原则，并辅以最低收益保障。对地铁、铁路等项目，政府对最低运输量提供担保，实际运量不足设计能力90%时予以补贴；对医院、学校等公共服务项目，政府作为唯一采购方按合同支付服务费。巴西国家经济社会发展银行（BNDES）提供长期低息贷款，显著降低融资成本。

（五）投资缺口依然突出，执行效率偏低

1990年代中期以来，年均基建与民生投资占GDP仅2.3%，远低于满足发展需求所需的5.5%，存在超3个百分点的投资缺口。城市污水处理设施缺口约1100亿美元，50%城市垃圾处理能力不足；公路运输承担60%货物量，但特许经营公路占比不足沥青公路总里程的5%。

多数项目未能如期实施。2007～2012年491个污水处理项目中，57.6%延期或停滞，仅11.8%按时完成。东北部引水工程原定2010年底完工，至2015年5月仅完成70%。卢拉政府态度保守及社会、环境等不可控因素是主要障碍。

三、中巴特许经营合作机遇

2015年巴西发布三大投资计划：《2016～2019年多年度计划》《2015～2018年交通物流投资计划》《2015～2018年电力投资计划》，明确未来重点方向。

（一）4000亿美元基建投资规划

《2016～2019年多年度计划》提出在基础设施领域投资14350亿雷亚尔（约4000亿美元），其中城市建设占52%（2080亿），石油天然气占20%（800亿），电力占15%（600亿），交通物流占8%（320亿），其他占5%（200亿）。

（二）交通与电力为PPP重点领域

交通物流方面，公路、铁路、港口、机场PPP项目总投资约550亿美元。包括新建改扩建公路7000公里（184亿美元）、铁路7500公里（240亿美元）、新租续租港口码头113个（103亿美元）、机场项目23亿美元。

电力方面，计划通过PPP新增发电能力2500万～3150万千瓦（322亿美元），新建改扩建输电线路3.76万公里（194亿美元），合计投资约516亿美元。

（三）BNDES大力支持关键领域PPP项目

巴西国家经济社会发展银行为铁路项目提供最高90%贷款，公路、港口、机场、小水电、风电、光伏等项目提供70%贷款，大中型水电站提供50%贷款，贷款期限19～25年，利率为TJLP（6.5%）+1.2%。

（四）南北大铁路与两洋铁路巴西段为重点项目

南北大铁路特许权由巴西铁路工程建设公司（Valec）持有，2015～2018年计划投资63亿美元。该公司也是巴西—秘鲁两洋铁路巴西段（又称“东西大铁路”）的主要发起人，前期研究成果为中国、巴西、秘鲁三方联合研究提供基础。预计该段投资约110亿美元，未来将与南北大铁路构成“十”字型干线网络。

四、中巴合作建议

中国国家电网通过股权并购成功融入巴西电网特许体系，实现技术输出与管理融合，成为合作典范。

（一）推广股权合作模式，把握有利时机

巴西经济自2014年起持续低迷，预计延续至2017年，叠加雷亚尔贬值，资产美元估值下降，为中企参与股权并购创造窗口期。资本金不足制约项目融资，中企可通过参股方式进入成熟项目公司，降低风险。

（二）以低成本进入市场为目标，不强求控股

巴西基建项目前期研究耗时长、成本高、风险集中。参与已有项目可规避前期不确定性，缩短进入周期，提升风控能力。

（三）支持PPP项目股权合作，推动长期化转型

当前中企参与方式以工程承包为主，属短期行为。金融机构及中拉产能合作基金应支持企业参与PPP项目公司股权合作，推动从“承建”向“投资+运营”转变，增强可持续竞争力。

（四）推动合资企业向“利益共同体”升级

避免“利润少、责任多”困境，借鉴欧美经验，实现与合作方协同发展。如国家电网可将巴西利润再投资于农产品收储设施建设，依托输电网络带动用电增长，转化留存收益为实物出口，抵御汇率波动，提升综合效益。

（五）优先输出技术与管理，适度控制资本输出

巴西国内储蓄不足，依赖外资，但对债务敏感。BNDES虽提供低息贷款，但多数项目因资本金不足（通常需≥30%）或成本超支导致现金流紧张而无法获得支持。中企可发挥建设与运营优势，降低成本、提升盈利能力。在非控股合作中，资本投入比例一般不超过15%，更应注重技术和管理输出。

谢文泽，中国社会科学院拉丁美洲研究所。

本文已发表在《国际经济合作》2016年第6期。