阿根廷“中等收入陷阱”与福利民粹主义的历史困局

从庇隆主义到现代治理：社保体制的周期性危机与结构性缺陷

阿根廷是拉美地区陷入“中等收入陷阱”时间最长的国家之一。自20世纪40年代庇隆执政以来，其以扩张性社会福利为核心的民粹主义政策深刻影响了国家发展路径。尽管初期显著提升了工人阶级生活水平，但长期来看，这种以政治诉求为导向、忽视财政可持续性和制度整合的“福利民粹主义”，最终导致社保体系碎片化、财政负担沉重、社会两极分化加剧，并持续阻碍经济结构转型。

一、从“福利民粹主义”视角解读阿根廷“中等收入陷阱”成因

（一）阿根廷百年发展悖论

20世纪初，阿根廷曾位列世界第六大经济体，人均GDP居全球前列，1914年前43年年均增长达6%。然而此后百年历经六次军事政变和多次经济危机，至2014年仍未跨越中等收入阶段。这一“向不发达转变”的现象被称为“阿根廷悖论”。学界普遍认为，根深蒂固的民粹主义是其深层原因。庇隆主义（1943–1955年）作为拉美民粹主义的源头，将社会福利工具化，虽短期内赢得民意支持，却牺牲了制度理性与长期发展能力。

现代福利国家通常体现为社会权利的制度化安排，如艾斯平-安德森所划分的自由主义、保守主义和社会民主主义三种模式。而民粹主义并非独立福利体制，而是对制度化治理的偏离——它利用福利作为政治动员手段，而非基于精算平衡与普遍权利的社会契约。

二、庇隆时期的社会福利政策

胡安·多明戈·庇隆于1943年通过政变上台，任劳工福利部部长，后三度出任总统（1946–1955、1973–1974）。他深受欧洲威权劳工政策影响，推行国家干预主义与进口替代工业化战略，同时以工会为支柱构建政治基础。在其执政期间，城市工人阶级迅速壮大，工会会员从1946年的88万增至1954年的250万；工资占GDP比重由不足50%升至超50%，实现快速分配扩张。

（一）养老保障：统一制度尝试失败

20世纪初，阿根廷养老金制度受法国影响，呈行业分割状态，待遇优厚但缺乏统筹管理。庇隆上台后试图建立全国统一社保体系，1944年设立“国家社会福利委员会”，1945年成立国家社会保障局（INPS），提出整合各行业基金。然而，工会强烈反对改革，担心丧失对养老资源的控制权。1946年首个五年计划虽倡导全民参保与适度缴费，但庇隆随即公开承诺不触动既有工会福利，导致改革流产。

1947年起，政府转向承认各行业自主基金管理，设立12个独立基金，涵盖公务员、铁路、银行、农业等。至1954年，家庭雇员、农业工人和自由职业者也纳入体系，融资方式逐步转为现收现付。工会获得行政与财权，形成高度自治的“部门化”格局，为日后制度碎片化埋下伏笔。

（二）健康保障：国家卫生计划受挫

1943年前，医疗主要依赖私人慈善机构。庇隆设立国家卫生和社会救助办公室（DNSAS），并由卫生部长拉蒙·卡里略主导推进全民医保。1946年提出《Analitico》国家健康行动计划，目标包括建立全国公共卫生体系、提供免费医疗服务、控制传染病及协调央地关系。该计划被视作贝弗里奇模式的本地化尝试。

但由于篇幅冗长、资金无保障、药品半国有化难以实施，加之侵犯地方权力，法案未获国会通过。尽管如此，中央仍推动医疗集中化管理，削弱私人机构补贴。1951年后因经济下滑，财政难以为继，统一医保融资计划遭工会与医疗机构抵制。工会掌控的医疗保险成为谈判筹码，内部监管缺失导致资源滥用，体制碎片化进一步固化。

（三）住房政策：国家住房银行主导供给

19世纪末起，阿根廷大城市出现严重住房短缺，“大杂院”（Conventillos）普遍存在。1943年后，政府禁止超员居住、冻结租金、禁止驱逐租客，并于1944年启动首个工人公寓项目villa Concepción。1945年成立国家住房管理局（ANV），负责公私合作建房，但因协调困难、资金不足进展缓慢。

1946年银行业改革后，国家住房银行（BHN）获央行注资，发行抵押债券扩大贷款规模。实行零佣金、最高100%房屋价值贷款、延长还款期等优惠措施。农村推出“埃娃·庇隆计划”，提供低息贷款与技术援助。1947–1955年，BHN发放贷款30万笔，各级政府共建房34.5万套。自有住房率从1947年的37.3%上升至1960年的57.5%，首都区从17.6%升至45.6%。租金涨幅仅27.8%，远低于同期生活成本7倍的增长，有效保护了工人利益。

（四）社会救助：埃娃基金填补制度空白

此前社会救助薄弱，依赖民间组织。1948年成立国家社会救助局（DNAS），但职能有限且经费紧张。同年，埃娃·庇隆创立“埃娃基金”（Fundación María Perón），通过政府拨款、赌场税收抽成、社会捐款及工人缴费（约占60%）筹集资金，资产至1955年达29亿比索。

基金初期分发现金、衣物、药品等物资，后期转向建设医院、学校、老年公寓等设施。审批流程简单，常由埃娃本人直接决定。该基金虽具私人色彩，但在政府无力提供普惠救助的背景下，成为庇隆政权获取民心的重要工具，强化了其“克里斯玛型”领导形象。1952年埃娃病逝后基金衰落，1955年随庇隆下台终止运作。

（五）总结评价：庇隆时期福利民粹主义特征

1．以社会正义为名，行政治收买之实
庇隆利用演讲魅力与大众心理，将福利作为争取选票的核心工具。养老金覆盖人数从1943年的48万增至1954年的468万，增幅近十倍。但他与工会形成“俘虏—被俘虏”关系：一方面依赖工会支持执政，另一方面以福利政策进行“胡萝卜加大棒”式控制。政策制定更多反映利益博弈，而非制度设计。

2．忽视经济规律，政策缺乏可持续性
早期雄心勃勃的五年计划大多停留在规划层面，实施中受制于财政约束与部门冲突。养老金、医疗、住房等领域政出多门，缺乏统一协调机制。1949年经济下滑后，政府被迫冻结工资、削减支出，显示福利扩张严重脱离经济基础。

3．错失贝弗里奇机遇，体制畸形发展
尽管国内已有借鉴英国统一体系的呼声，技术官僚亦提出改革方案，但在民粹逻辑下，政府选择维持并扩展碎片化体制。工会主导的行业基金不仅未被整合，反而获得更多自治权，阻碍了普享型福利国家建设。

4．再分配逆向化，加剧社会不公
进口替代战略剥夺农业部门以补贴工业；正规部门工人享受高额补贴，非正规群体被排除在外；社会保险缴费率从16%升至35%，加重劳动者负担。弱势群体未能受益，社会救助长期缺位，造成事实上的逆向再分配。

三、庇隆之后的福利体制演变

（一）1955至1983年：政治动荡中的福利延续与危机显现

1955年庇隆流亡，军人与文人政府交替执政，共经历12届政府。埃娃基金被取消，国家卫生计划停滞，但社会保险继续扩张。1957年宪法强化工人权利，家庭佣工纳入养老金体系；1958年退休金替代率达82%，并与工资联动调整。

60年代前因参保结构年轻，基金有结余，常被挪用于公共开支。60年代后老龄化加剧，结余停止增长。1968年养老金整合为公务员、私营雇员与自雇者三大计划，但仍保留特权阶层优待。医疗方面，1970年军政府强制所有工薪阶层参保，固定缴费率，同时扩大工会对医保基金的控制权。

1976年后经济自由化启动，传统就业萎缩，非正规就业上升，失业增加，原有依托工会的福利模式难以为继。工会组织松散、缺乏民主，无法适应新挑战，社会救助进一步弱化，整体保障体系雪上加霜。

（二）90年代梅内姆政府的新自由主义改革：转型局限

1983年民主恢复后，通胀高企、外债累累。1989年梅内姆就任总统，推行激进新自由主义改革，配套实施福利体制调整：

• 1993年引入可选个人账户养老金制度（24241号法令），允许雇员选择私有化或留在公共体系，属妥协产物，遭遇工会强烈抵制。
• 1997年允许参保人在不同工会医保基金间转移，提升竞争性，但排除私人保险参与，工会仍掌握审批权。
• 1991年修订就业法，首次建立失业保险制度，应对市场化带来的失业风险。

此轮改革被称为“政治民粹+经济自由化”。虽引入市场机制，减轻部分财政压力，但改革不彻底，未能撼动传统利益格局。到90年代末，正规部门保障难以为继，非正规群体风险凸显，社会矛盾加深。

（三）2003年以来基什内尔夫妇执政：福利民粹主义回归

2003年基什内尔上台，开启第三波民粹主义周期。其政策延续庇隆传统，强调国家干预与社会再分配，重点倾斜中下层群体：

• 实施水电燃气价格管制与补贴，赢得广泛民意。
• 扩大社会转移支付，2014年达60项，覆盖1800万人（占总人口42%），预算1200亿比索。
• 2003年推行养老金延期支付计划，使约200万贫困老人获保障。
• 2008年将私有养老金再国有化，归入传统体系，获工会支持并充实财政收入。

政府依靠三大支持群体：传统工会（势力已衰）、贫困人口、“拦路者”（Piqueteros）运动组织。通过项目资助换取政治忠诚，延续“收买”策略，短期见效但缺乏制度创新。

四、总结评价：福利民粹主义的长期影响

（一）社会贫困率居高不下，两极分化突出

自60年代起，阿根廷经济波动频繁，贫困率持续攀升：1970年代首都贫困线以下人口仅5%，1990年达40%，2002年债务危机时一度超过50%，2009年仍为23%。基尼系数从1975年的0.35升至2002年峰值0.54，显示贫富差距同步恶化。养老金覆盖面在低收入群体中显著下降，1992–2006年间五分位最低组覆盖率从约60%降至10%，暴露制度排斥性。

（二）社保财务不可持续，财政负担沉重

社会支出长期脱离财政能力。1983–1989年Alfonsín政府时期，人均GDP下降11.8%，税收占GDP仅15.1%，但社会支出反增47%，占比从11.1%升至16.2%。养老金自1980年代起持续亏损，财政补贴比例不断上升，2005年达50%，成为2008年私有化失败的重要原因。

（三）社保“碎片化”格局固化，劳动力市场割裂

制度按行业分割，由工会掌控，形成“局内人”与“局外人”对立：正规部门享有优厚待遇，非正规部门难以进入。即便在体系内部，不同行业间待遇差异明显，尤其体现在医疗保险领域。随着非正规就业占比过半，女性劳动参与率上升，传统以男性养家为核心的设计已严重滞后，加剧就业不稳定与社会保障缺失。

（四）助长“养懒汉”文化，削弱企业竞争力

社会保障缴费率长期高于40%，曾达50%，显著增加企业用工成本。高福利催生依赖心理，“工作福利”让位于“社会福利”，参保激励不足，缴费与权益错配，形成“食之者众，生之者寡”的恶性循环，制约生产效率与国际竞争力。

（五）引发社会信任危机，治理困境加剧

福利被视为执政者的“礼物”而非公民权利，缺乏制度稳定性与可预期性。政府与工会通过短期恩惠维系支持，导致真正的社会契约无法建立。罢工频发，1984–1988年年均达462次，日均超1.2次，街头政治常态化，治理体系陷入反复动荡。

房连泉，中国社会科学院拉丁美洲研究所。

本文全文发表于《国际经济评论》，2015年第6期。