发展中国家CCT计划退出机制的国际经验与启示

拉美与发达国家实践对贫困长期脱贫路径的借鉴

摘要：近20年来，有条件现金转移支付（CCT）在发展中国家扶贫中成效显著，但其退出机制成为关键挑战。拉美国家经验表明，退出不仅是项目终止，更是贫困家庭实现可持续发展的长期过程；资格重新认证和退出后的收入干预至关重要。发达国家“福利到工作”（WTW）模式则证明，基于就业结果的干预措施更有效，为发展中国家提供重要参考。

发展中国家CCT计划的基本现状

CCT计划作为社会安全网的核心工具，通过向贫困家庭提供现金补贴，附加教育、健康等行为条件，推动人力资本积累，提升减贫精准性。自1997年墨西哥率先实施“机会计划”以来，全球已有63个国家推行该类项目，其中拉丁美洲占22个。巴西“家庭津贴计划”覆盖5780万人，为全球最大规模CCT项目。

数据显示，CCT在提高入学率、改善儿童营养、降低婴幼儿死亡率等方面效果突出。以五分位法评估目标定位，CCT覆盖了超40%最低收入群体（Q1），远高于无条件现金转移或社会养老金等普惠型项目。多数国家财政支出控制在GDP的1%以内，2011年拉美18国平均支出不足GDP的0.5%，实现低成本高效能减贫。

图1 全球CCT计划的国家分布
资料来源：World Bank, The State of Social Safety Nets 2015

图2 全球CCT与其他福利项目的覆盖面比较（按收入五分位）
资料来源：World Bank, The State of Social Safety Nets 2015

退出机制的重要性

随着CCT广泛实施，如何设计科学退出机制成为焦点问题。退出并非简单终止待遇，而是确保受益家庭具备持续脱贫能力的关键环节。其必要性体现在三方面：

一是实现长期脱贫目标。CCT旨在打破贫困代际传递，现金支持仅为过渡手段，最终需通过提升家庭收入能力实现自我发展。

二是应对财政约束。项目依赖公共预算，若“只进不出”，将导致资源错配和受益人群膨胀。部分拉美国家CCT覆盖人口已超过贫困人口总数，影响制度公信力。

三是激励劳动参与。若待遇获取与就业脱钩，可能削弱劳动意愿，引发“福利依赖”。研究显示，在乌拉圭和厄瓜多尔，部分女性受益人从正规就业转向非正规部门，反映政策对劳动力市场的潜在扭曲。

拉美国家CCT退出机制的主要做法

作为CCT发源地，拉美国家近年来逐步推进退出机制建设，重点聚焦资格重新认证与退出后收入支持两大环节。

受益人资格重新认证

“重新认证”是退出前提，指定期评估家庭经济状况，筛选已脱贫者并保留仍需帮扶者。目前拉美13国中，巴西、哥伦比亚、厄瓜多尔等已建立再认证程序，而阿根廷、秘鲁等仍实行开放式参与。

图3 拉美国家CCT计划实施“重认程序”情况比较
资料来源：Medellín et al., Moving Ahead: Recertification and Exit Strategies in Conditional Cash Transfer Programs

认证机制多采用代理家计调查（PMT），利用资产、消费等指标间接评估收入。巴西每两年审查一次，墨西哥长达8年，萨尔瓦多甚至十年一调。执行中普遍存在延迟问题。

认证方式分为家访核查与家庭自主申报。巴西由受益人主动前往“统一注册处”更新信息，否则取消资格；其他国家多由工作人员入户调查，虽成本较高但准确性更强。

实际退出比例偏低。墨西哥2012年重新评估百万家庭，仅18%因脱贫退出；哥伦比亚2015年退出率约8%。政治阻力是主因——扩大覆盖易获支持，退出则面临舆论压力，导致政策执行滞后。

退出后的收入干预措施

退出成功与否，取决于家庭能否获得稳定收入。为此，多国建立衔接性收入创造项目，主要分为两类：

针对自雇者：提供创业培训、小额信贷、生产资料支持（如种子、牲畜）、市场对接服务等。巴西、墨西哥、萨尔瓦多设有专门扶持计划。

针对工资就业者：开展技术与软技能培训、岗位实训、劳务中介及雇主激励。巴西PRONATEC项目面向低学历青年提供免费培训，牙买加“走向工作计划”补习识字与算术技能。

图4 拉美国家针对自雇人员的收入干预措施
资料来源：Medellín et al., Moving Ahead: Recertification and Exit Strategies

图5 拉美国家针对工资就业者的培训计划
资料来源：Medellín et al., Moving Ahead: Recertification and Exit Strategies

尽管措施多样，但参与率普遍不高。研究显示，培训对青年就业有一定促进作用，尤其女性和低技能群体收益明显，但整体增收效果有限，岗位实训优于课堂培训。

为提升效力，多国采取三项改进举措：一是建立跨部门协作机制，共享数据避免重复补贴；二是引入社会工作者协助制定个性化脱贫方案；三是在智利、哥伦比亚等地试点财务激励，如按培训出勤发放奖金。

退出机制的实施难点

慢性贫困家庭脱贫周期长，短期内难以脱离外部支持。以墨西哥“机会计划”为例，实施6年后仅20%家庭达到退出标准。转入待遇削减的“差异化计划”后，多数家庭被迫减少食品支出，儿童辍学风险上升。

更严峻的是，42%已“退出”家庭面临返贫风险，仅4%能持续维持在贫困线以上。这说明单纯以收入门槛判定退出并不科学，必须结合人力资本积累水平综合评估。

为此，墨西哥调整规则：首次评估延至第6年，设置最长12年过渡期，允许返贫家庭重新申请，并免除老年家庭退出要求。这一调整反映出脱贫的复杂性与长期性。

“福利到工作”：发达国家的退出经验

发达国家广泛采用“福利到工作”（WTW）战略，推动贫困人口从依赖福利转向就业。美国1996年改革推出TANF计划，设定最长五年领取期限，强制参与者就业或接受培训。英国、澳大利亚、德国等也推行类似政策。

核心干预包括两类：一是“工作第一”策略，优先匹配岗位，辅以技能培训，美国60%相关资金用于此类项目；二是人力资本开发策略，如德国强制培训、荷兰按就业成果付费给培训机构。

评估显示，WTW显著提升就业率。美国TANF受益人中50%实现就业，两年后贫困发生率明显低于未参与者。荷兰退出福利人数翻倍，德国就业转化率从2%升至18%。“工作第一”策略比纯培训更有效，绩效导向付费机制进一步增强激励。

主要结论与中国启示

国际经验表明，贫困退出应以长期可持续脱贫为目标，而非简单终止项目。对中国而言，可借鉴以下五点：

第一，明确“退出贫困”而非“退出项目”。 脱贫是长期过程，特别是对深度贫困群体。2020年后仍需持续关注返贫风险，构建长效机制。

第二，强化退出后的收入支持。 设定退出门槛的同时，配套就业培训、创业扶持、生产信贷等持续性干预措施，设立缓冲期，防止政策断崖式退出。

第三，注重需求方管理。 扶贫后期应转向激发内生动力，根据家庭实际条件制定差异化帮扶方案，提升政策精准度与效率。

第四，系统化推进退出战略。 退出涉及资格认定、财政安排、政治接受度等多重挑战，需纳入经济社会整体改革框架，协同推进包容性增长、就业创造与公共服务提升。

第五，坚持就业根本路径。 发达国家WTW经验表明，“工作才是最大福利”。应加强CCT与劳动力市场政策衔接，推广“工作第一”理念，探索绩效付费模式，鼓励自力更生。