巴西国际战略的演进与挑战：从“外围大国”到全球治理参与者

新世纪以来，巴西以南南合作和地区一体化为核心，推动多边外交，提升全球影响力，但面临国力支撑不足与政治变动带来的战略延续性考验。

内容提要：新世纪初，随着新兴大国群体性崛起，巴西基于“外围大国”的国家身份，构建了以推进南美一体化、深化南南合作、开展南北对话和参与全球治理为核心的国际战略体系。该战略旨在强化地区领导地位、拓展国际合作空间、提升国际影响力，并为本国发展争取有利外部环境。实践表明，巴西在地区整合、多边参与和外交广度方面取得显著成效，国际认可度明显上升。然而，国家综合实力不足、地区领导作用有限以及国内政治生态剧变，对其战略可持续性构成严峻挑战。

关键词：巴西国际战略 外围大国 南南合作 全球治理

进入新世纪以来，新兴大国群体性崛起成为推动国际体系转型的重要力量。在“一超多强”的基本格局下，美国、欧盟与新兴大国形成三元结构。新兴大国凭借发展援助、制度改革和价值创新等能力，被视为推动国际体系向多元方向发展的变革性力量。在此背景下，巴西作为代表性新兴大国，其国际战略成为研究焦点。

尽管近年经历政经波动，过去二十年巴西的综合实力与国际影响力显著提升。本文从国家身份与战略目标出发，分析其国际战略框架及实施成效，并评估当前面临的挑战。

国家身份定位与战略目标

巴西将自身定位为“外围大国”——即发展中国家中具备人口、领土、资源和市场优势的国家。前外长塞尔索·阿莫林指出，巴西虽属发展中国家，但拥有不可忽视的地缘政治分量，应追求“发展中大国”的角色，发挥地区领导力并参与重塑国际秩序。

根据巴西国际关系研究中心（CEBRI）2001年与2008年的调查，巴西外交议程逐步由聚焦南美事务扩展至全球议题。除“维护南美民主”“加强地区领导”等传统重点外，“环境保护”“科技合作”“打击毒品走私”等全球性议题重要性显著上升，反映出战略维度的拓宽。

总体来看，巴西国际战略目标集中于三方面：一是构建“南美极”，巩固地区主导权；二是营造有利于经济社会发展的外部环境；三是提升国际影响力，扩大在全球治理中的参与空间。

国际战略框架与外交实践

为实现上述目标，巴西确立四大战略支柱：推进地区一体化、优先发展南南合作、坚持平等自主的南北对话、积极参与多边机制。

1. 推进地区一体化，打造“南美极”
自北美自由贸易区成立后，巴西调整地缘定位，突出“南美”身份，致力于构建以自身为核心的次区域联盟。通过巩固与阿根廷的战略关系、强化南方共同市场（南共市）建设，巴西推动南美整合进程。

2000年起，巴西倡议召开南美国家首脑会议，提出基础设施一体化计划（IIRSA）。2008年，《南美洲国家联盟宪章》签署，标志着区域组织正式成立。该联盟设立南美防务委员会及教育、科技等专门机构，意在减少美国在地区安全事务中的主导影响，推进政治与军事协调。

2. 深化南南合作，拓展全球伙伴网络
21世纪初，巴西明确回归“第三世界”身份，将南南合作列为外交优先方向。通过贸易、投资、技术援助和债务减免等方式，增强与发展中国家的整体联动。

非洲成为重点突破区域。卢拉执政期间12次访非，覆盖27国，并推出“与非洲整合计划”，设定对非贸易目标。巴西在热带农业、医学、职教等领域实施约150个技术合作项目，覆盖40国。同时依托非盟、葡语国家共同体（CPLP）、印巴南论坛（IBAS）和金砖国家（BRICS）等机制深化合作。

中东被定位为“新边疆”。2005年巴西主办首届南美—阿拉伯国家峰会（ASPA），倡导建立独立巴勒斯坦国，推动南共市与海湾合作委员会启动自贸谈判。阿拉伯国家迅速成为巴西牛肉主要出口市场，五国进入前十。

东南亚方面，巴西打破长期“外交真空”，将东盟视为潜力市场。2008年促成首届东盟—南共市部长级会议，推动经贸合作。凭借乙醇技术优势，积极开拓东南亚生物能源市场。

在新兴大国协作方面，巴西推动IBSA机制务实化，设立减贫基金，获联合国南南合作奖项。同时积极参与金砖国家合作，发挥桥梁作用，促进IBSA与中俄对接。金砖机制成为巴西获取经贸红利、提升全球话语权的关键平台。

3. 开展南北对话，争取平等地位
尽管侧重南南合作，巴西仍重视与欧美关系，主张在平等基础上开展务实合作。面对结构性矛盾，巴西强调自主权利，反对单边主义。

对美关系上，巴西延续合作同时抵制美国主导的美洲自由贸易区（FTAA），并通过WTO组建发展中国家20国集团抗衡发达国家压力。在地区安全、人权、古巴制裁等问题上多次表达异议，凸显独立立场。

对G8机制，巴西拒绝“二等成员”身份。外长阿莫林直言受邀参会非因施舍，而是体系变革所需。2008年巴西提议以G20取代G8作为全球经济决策核心，最终推动G20升格为主要合作平台，赢得更有利的参与环境。

4. 参与全球治理，提升国际影响力
多边主义是巴西外交传统。联合国是其展示国际角色的核心舞台。巴西曾十次当选安理会非常任理事国，积极参与维和行动，主导海地特派团（MINUSTAH）部署。

在伊拉克战争中反对美国单边军事行动，呼吁联合国主导战后重建；在巴以冲突中主动斡旋；与土耳其共同促成伊朗核燃料交换协议，缓解地区紧张局势。

气候谈判中，巴西坚持“共同但有区别的责任”，同时突出可再生能源优势，塑造负责任发展中大国形象。在联合国改革中，联合日、德、印组成“四国集团”，谋求安理会常任席位，获得多个常任理事国支持。

战略成效与现实挑战

总体而言，新世纪初巴西国际战略呈现“积极且自信”的特征，地区与全球影响力显著提升。南共市与南美洲联盟建设强化了区域主导地位；南南合作使外交版图延伸至非洲、中东、亚洲；多边参与扩大了政策传播力与国际认同度。G20机制的确立更使其在全球经济治理中获得关键话语权。

然而，战略实施面临三大挑战：

第一，综合国力支撑不足。尽管经济快速增长，但巴西在政治、经济、科技、军事等方面缺乏全面优势，制约战略执行力。对外援助规模有限，易受经济周期影响，难以为南南合作提供持续支撑。

第二，地区领导作用不充分。邻国对巴西的协调能力认可度不高，在乌阿造纸厂争端、智玻出海口争议、哥委边境冲突中未能发挥有效调解作用。区域内基础设施联通不足，市场整合滞后，产业协同缺失，导致“南美极”构想难以落地。2019年后，南共市陷入停滞，南美洲联盟名存实亡，一体化进程严重受挫。

第三，国内政治变动影响战略连续性。2016年劳工党下台，2018年博索纳罗上台，带来外交转向：强调意识形态划线，排斥非民主国家参与区域组织；弱化多边主义，一度拟退出联合国人权理事会；外交上追随美国，疏远传统南南伙伴。这些调整动摇了此前以南南合作为核心的外交逻辑，国家身份重新定义过程尚未完成。

综上所述，巴西通过系统性国际战略实现了影响力的阶段性跃升，但在实力基础、地区实效与政策延续性方面仍面临深层挑战。未来其能否维持全球参与势头，取决于国内政治稳定与战略定力的重建。

作者简介：周志伟，法学博士，中国社会科学院拉丁美洲研究所国际关系研究室副主任，研究员，巴西研究中心执行主任。

文章来源：《晋阳学刊》，2019年第4期。