拉美与加勒比地区公共债务困境及发展挑战

高债务、低增长与外部冲击下的可持续发展危机

当前严峻的全球宏观金融环境正加剧拉丁美洲和加勒比地区对公共债务可持续性的担忧。全球经济疲软、贸易萎缩、高通胀以及金融与大宗商品市场波动，持续削弱发展中经济体的增长前景，使实现可持续发展目标（SDGs）更加困难。发达经济体紧缩的货币政策、资本流入减少和汇率波动，推高融资成本，并威胁部分国家进入国际金融市场的能力。

不利外部条件可能进一步恶化拉加地区过去十年的低增长态势。联合国拉加经委会（ECLAC）预计，2014至2023年该地区年均增长率仅为0.8%，低于上世纪80年代“失去的十年”期间2.0%的水平。财政与货币调控空间受限，公共债务管理难度加大，利率上升和主权风险攀升显著提高发债成本及债务展期压力。

疫情前公共债务已呈上升趋势，疫情后加速恶化。此前，受全球宏观经济走弱影响，区域财政收入停滞，难以支撑支出，导致赤字扩大、债务累积。新冠疫情促使各国推出大规模支持计划，资金多依赖债务发行和国际金融机构紧急融资，进一步推升债务水平。

债务结构特征加剧了该地区的脆弱性。多个拉加国家的公共债务由非居民持有且以外币计价。南美洲债权人结构转向私人债券持有人为主，而加勒比国家则主要依赖多边和双边贷款人。尽管整体偿债安排相对有利，但短期债务集中到期使其易受市场波动冲击，尤其在利率上行周期中风险更高。

不利的债务动态或将长期持续，进一步压缩财政空间。增长乏力、高利率与货币贬值风险共同推动债务比率上升。过去十年，经济增长放缓与实际利率高企导致“利率-增长差”恶化，成为债务攀升的核心驱动因素。汇率波动也可能通过债务传导机制加剧财政压力，但未来汇市走势仍具高度不确定性。

历史经验表明，类似宏观金融条件常引发发展困境。不断上升的利息支付迫使政府动用大量公共资源维持债务可持续性。当税收增长受限时，政府被迫在偿债与发展支出之间做出艰难取舍，往往削减教育、卫生和社会保护等关键领域投入，进而阻碍可持续发展目标实现。一旦偿债不可持续，债务危机便可能爆发，其负面影响深远持久，波及增长、投资、就业、贫困与不平等。

偿债压力与发展需求之间的权衡日益突出。区域内多国利息支出已超过中央政府在卫生、教育和社会保障方面的总支出。宏观经济疲软制约税收增长，导致可用于发展的资源愈发紧张。越来越多国家将更大比例的税收用于支付利息，严重挤占公共投资和社会支出空间。

债务危机带来长期发展创伤。历史数据显示，危机后投资、GDP和消费普遍出现深度且持久的收缩，劳动力市场恶化，贫困率上升。20世纪80年代债务危机的影响延续至今：投资占GDP比重始终未恢复至危机前水平，经济增长动力不足，失业与贫困问题长期存在，约需十年才能回到危机前状态。

高债务与不利外部环境凸显改革国际主权债务架构的紧迫性。联合国应发挥主导作用，推动建立包容性协商机制，涵盖所有债权方与债务方，并设立公开透明的全球债务数据登记系统，弥补信息缺口。建议成立全球主权债务管理机构，促进高效、公平的债务重组，维护稳健的主权债务市场。

中等收入国家应被纳入所有债务减免与重组机制，相关倡议应基于国家实际融资需求而非人均收入设定标准。减债方案需避免“一刀切”，根据各国经济脆弱性和债务状况定制化设计，并制度化考虑其易受自然灾害和外部冲击的结构性特点。

联合国提出的“可持续发展目标刺激计划”（SDG Stimulus）呼吁构建新型国际金融体系，以支持全球可持续发展。该计划主张每年新增至少5000亿美元可持续发展融资，并提出三大核心议程：一是降低债务成本与缓解债务困境，推动将短期高息债务置换为长期低息（30年以上）债务；二是扩大可负担的长期发展融资，重点优化多边开发银行（MDB）贷款条件，确保资金流向符合可持续发展目标；三是强化应急融资机制，包括在贷款中纳入国家应急与灾难条款，并探索特别提款权（SDR）用于气候融资及危机时期自动释放的可能性。

资料来源：Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC), Public debt and development distress in Latin America and the Caribbean (LC/TS.2023/20), Santiago, 2023.