摘要

2019年，智利爆发大规模社会抗议运动，暴露出长期存在的资源分配不均、社会排斥与阶层固化等结构性问题。在经济放缓与公共支出扩张的背景下，政府推动宪法改革以回应民众诉求，并重组内阁寻求政治稳定。受社会动荡影响，智利宣布取消APEC峰会和联合国气候变化大会。同年，总统皮涅拉访华并出席第二届“一带一路”国际合作高峰论坛，中智关系持续深化。

关键词：智利 社会抗议 制度脆弱性 宪法改革 亚太经合组织

一、政治形势

（一）社会危机凸显制度脆弱性

2019年10月爆发的全国性抗议运动对智利政治、经济和社会造成深远冲击，反映出其制度体系的深层脆弱性。自20世纪90年代民主化以来，尽管民选政府延续了皮诺切特时期的新自由主义经济模式，并在社会保障领域加大投入，但未能有效解决效率与公平失衡的问题。

经济增长红利未能惠及中下阶层，“涓流效应”失效，贫富差距扩大，上升通道受限，阶层固化加剧。民众对政府信任持续下滑，总统皮涅拉支持率从执政初期的60%降至抗议爆发后的10%，创历史最低。腐败丑闻频发进一步削弱执政合法性。新兴左翼联盟“广泛阵线”崛起，打破传统左右两党格局，显示公众对根本性变革的强烈诉求。

（二）总统改组内阁并开启宪法改革

面对迅速蔓延的社会动荡，皮涅拉政府初期应对滞后，随后被迫重组内阁，更换内政、财政、经济等关键部门部长，试图争取中间派支持。

作为最大让步，政府启动宪法改革进程。现行宪法源于皮诺切特军政府时期，长期以来成为社会争议焦点。2019年10月民调显示，87%民众支持制定新宪法。国会通过议案，决定通过全民公投确定是否制定新宪法及制定机制——选择由议员与民选代表组成的“混合会议”或全由民选代表组成的“制宪会议”。原定2020年4月的公投因新冠疫情推迟至10月。尽管修宪路径尚存分歧，但改革为国家治理现代化提供了制度基础。

二、经济形势

（一）宏观经济调控

2019年，经济放缓与社会危机重塑财政结构。税收减少叠加铜矿罢工导致收入下降；为回应民生诉求，政府扩大养老金、最低工资和医疗支出，放弃紧缩政策，财政赤字升至GDP的2.2%。

预计2020年赤字将进一步扩大。政府拟通过税制改革增加收入，并可能增发债券缓解压力。

货币政策方面，央行年初利率为3%，后因增长乏力和通胀低于目标区间，于6月、9月、10月三次降息，至11月降至1.75%的历史低位，但刺激效果有限。

（二）宏观经济表现与预期

就业方面，2019年平均失业率约7%，与上年持平。移民涌入加剧劳动力市场竞争，压制实际工资增长。建筑业和医疗卫生吸纳就业较多，制造业较弱。正规就业小幅上升，非正规就业下降。

物价方面，全年通胀率为2.7%，处于央行目标区间（2%–4%）。文娱、教育、食品、住房和服务价格上涨明显。

经济增长仅0.8%，较上年下降3.2个百分点，为2009年以来最低。私人消费增长放缓，耐用品消费收缩；建筑业投资带动固定资本形成增长；矿业和农业因天气与罢工减产。APEC和气候大会取消对旅游、投资和消费造成负面影响。

国际收支方面，经常账户赤字占GDP的3.1%，与上年持平。铜价下跌致出口降幅大于进口，商品贸易顺差收窄，服务贸易逆差扩大。资本与金融账户赤字同比增加23.5%，外债规模达GDP的71.8%。比索兑美元贬值近20%，一度跌破800:1，央行通过抛售外汇等手段干预汇市。

展望2020年，在全球贸易收缩与疫情冲击下，世界银行预计智利经济将萎缩3.3%，IMF预测降幅达4.5%。

三、社会形势

2019年抗议活动是近三十年来规模最大、最暴力的一次，参与人数超百万，多人伤亡，根源在于长期积累的社会结构性矛盾。

（一）抗议爆发的结构性原因

作为OECD唯一拉美成员国，智利被视为跨越“中等收入陷阱”的典范，拥有稳健增长、低通胀、低失业和良好营商环境。然而，基尼系数超过0.5，贫富分化严重。

养老、医疗、教育三大社会保障体系未能发挥再分配功能，反而固化阶层流动障碍。精英阶层忽视民生成本压力，民众积怨已久。地铁票价上调成为引爆点。

（二）抗议运动的新趋势与新特征

抗议呈现三大新特征：一是网络化组织，依托社交媒体自发联动，无明确领导，降低参与门槛；二是代际变迁，年轻一代对制度弊端容忍度更低，变革意愿更强；三是时机选择，政府在主办APEC和气候大会前夕上调交通费用，被视为漠视民意的象征性事件，激化民愤。

（三）政府的应对举措与展望

政府初期应对迟缓，后期采取紧急状态、宵禁和军队威慑控制局势，同时道歉、改组内阁，承诺推进社会改革，包括提高最低工资、降低药价电价、对高收入者增税。

重点改革养老金制度。2019年11月，政府批准动用14亿美元预算并授权负债90亿美元，计划三年内分阶段将基本养老金提升50%。预计2020年财政支出增速由3%升至4.5%。

若疫情下就业保护与救济政策无效，失业与贫困加剧将引发更大社会排斥，可能再度激化矛盾。

四、外交形势

（一）中智关系

2019年4月，总统皮涅拉访华并出席第二届“一带一路”国际合作高峰论坛，使智利成为唯一两届均由元首出席的拉美国家。此前，智利众议院通过决议，推动中智合作纳入国家长期规划。

面对美国反华言论，智利坚持理性务实立场，支持自由贸易和多边主义，与中国立场契合。双方共同维护世贸组织权威。在5G建设上，智利向华为开放市场，认可其技术优势，旨在提升本国数字基础设施水平。

（二）在亚太及拉美地区一体化中的作用

1. APEC：因国内局势失控，智利取消原定于2019年11月举办的APEC峰会。此举反映其应对多重危机能力不足，也损害其国际形象。

2. 太平洋联盟：2019年7月，智利接任轮值主席国，承诺深化区域一体化，捍卫多边贸易体制，推动与APEC及其他组织合作。以与巴西签署自贸协定为基础，促进太平洋联盟与南共市融合。

（三）与拉美其他国家的双边关系

1. 智委关系：智利已接收近30万委内瑞拉难民，占区域接收总量的重要比例。但大量移民带来治安、就业和公共资源压力，反移民情绪上升，政府出台新规加强管控。

2. 智厄关系：2019年6月，两国签署21项协议，涵盖减税、投资保护、网络安全、移民与反腐等领域，并启动自贸协定谈判。厄瓜多尔谋求加入太平洋联盟，期望获得智利支持。

来源：拉美黄皮书：《拉丁美洲和加勒比发展报告（2019-2020）》。

作者：芦思姮，经济学博士，中国社会科学院拉丁美洲研究所区域合作研究室助理研究员。研究方向：新制度经济学、区域经济合作与一体化、拉美公共政策。