作者：Luiz Rogério Franco Goldoni（巴西陆军指挥和参谋学院、网络动力实验室），Karina Furtado Rodrigues（巴西陆军指挥和参谋学院、国防治理、管理和公共政策实验室），Breno Pauli Medeiros（巴西陆军指挥和参谋学院、网络动力实验室，Getúlio Vargas基金会技术与社会中心）

巴西自2008年起将“网络防御”纳入《国家防务战略》，确立其为战略性重点领域，标志着国家系统性应对网络空间安全挑战的开端。2010年发布的《网络安全绿皮书》为后续制定《国家网络安全政策》奠定了理论与制度基础。

此后，巴西陆续出台多项关键法律，包括2012年《网络犯罪法》（第12.737号法律）和设立数字犯罪执法机构的第12.735号法律；2014年《网络民事法典》（Marco Civil）与2018年《通用个人数据保护法》（LGPD）则构建了公民权利与数据隐私的法律框架。

伴随公共行政数字化转型，巴西推出《数字化转型战略》（E-Digital，2018）、《数据治理与共享法令》（2019）及《数字政府战略》（2020—2022），强化网络治理顶层设计。其中，《数字化转型战略》由科技、创新与通信部主导，提出针对关键基础设施的安全实践建议，并配套形成《国家关键基础设施安全政策》《国家关键基础设施安全战略》（PLANSIC）等多层次防护体系。

《国家信息安全政策》（ENSIC）处于现行治理体系核心地位，初版发布于2018年，2021年修订后扩展了信息安全范畴，涵盖网络安全、网络防御、数据物理安全及信息的保密性、完整性与可用性。该政策由国家制度安全局（GSI）牵头，采用自上而下的治理模式，覆盖所有公私部门。

尽管《国家信息安全战略》尚未完整出台，目前仅有有效期至2023年的《国家网络安全战略》（E-Ciber）正式发布，但《国家信息安全政策》已明确要求国防部支持GSI开展网络安全工作，体现其与国防领域的深度融合。

2021年修订版还要求联邦各部门建立事件响应小组，并由CTIR统筹协调，推动形成《联邦网络安全事件管理网络》（ReGIC）。该机制强制所有公共行政机构加入，设定12个月内全面实施期限，虽未直接使用“治理”一词，实则构建了高度集中、结构化的事件响应体系。

在行业层面，国家电信监管局（ANATEL）第740号决议规定最严重网络安全事件须横向通报至同行、纵向上报监管机构；而国家电力能源局（Aneel）仅要求向本机构报告重大事件，缺乏横向协同机制。尽管《国家网络安全战略》倡导各行业建立监管体系，ReGIC进一步要求制定强制性应对计划，相关责任由行业协调小组承担，GSI于2022年发布《行业计划》（GSI/PR第120号通告）提供指导。

然而，行业级制度建设尚未实现全覆盖，部分领域仍存在监管空白。

2023年5月，GSI发布《国家网络安全政策》草案，提出设立国家网络安全局（ANCiber）、国家网络安全委员会及网络危机管理内阁等多项重大改革。该草案长达45页，系统列举国家面临的网络安全脆弱性，引用国内外研究论证成立ANCiber的紧迫性，将其定位为政策执行的核心支柱。

但草案对现有制度如《国家关键基础设施安全政策》《国家信息安全政策》几乎未予提及，《国家网络安全战略》仅被简要带过，《联邦网络安全事件管理网络》仅被点名一次，反映出对既有体系的忽视或边缘化倾向。

此外，草案虽设定了宏大目标，却缺乏具体执行路径，未说明如何整合现有机构权限或保障财政资源。例如，拟设ANCiber需新增800个公务员编制和300个委任岗位，在专业人才短缺背景下，人力与财政成本可能成为现实障碍。最终，2023年12月26日颁布的总统法令中，ANCiber被完全删除，仅保留政策总体框架和国家网络安全委员会的设立。

当前巴西网络安全治理仍呈现碎片化特征：并非所有机构接入ReGIC，关键基础设施防护水平跨行业差异显著。原草案被视为整合治理的契机，但最终版本未能实现结构性变革。

国家网络安全委员会的实际职能尚不明确——是具备实质决策影响力的治理主体，还是仅对GSI方案进行形式背书？这一问题关乎未来改革走向。同时，《国家网络安全战略》与行动计划的具体设计仍未披露。

综上所述，巴西虽已建立较为完整的网络安全政策框架，但在机构整合、执行落地与跨部门协同方面仍面临严峻挑战。国家网络安全局的缺席使治理体系的核心驱动力缺失，未来能否重建统一高效的治理架构，仍有待观察。

（文章仅为原文作者观点，不代表本公众号立场）

来源：Goldoni, L. R. F., Rodrigues, K. F., & Medeiros, B. P.. (2024). WHAT IS THE FUTURE OF BRAZIL’S CYBERSECURITY GOVERNANCE?. Cadernos Gestão Pública E Cidadania, 29, e90972.