拉美环境财政改革的关键特征与政策设计
基于区域特殊性的绿色税收体系构建路径
为有效制定适用于拉丁美洲的环境财政政策，需充分考虑该地区四大结构性特征：
- 高度不平等的社会经济结构：拉美长期面临收入与财富分配不均、贫困率高等问题。低收入群体对气候变化和自然灾害更为脆弱，因此环境财政改革（EFR）必须审慎评估其分配效应，避免加剧社会不公。
- 采掘业在经济中的主导地位：自然资源开发在区域经济中占比较高，深刻影响财政工具选择与财政空间布局。碳氢化合物、矿业等产业不仅带来财政依赖，也产生显著环境外部性。
- 制度能力薄弱的“弱国”现实：政府提供公共产品和融资能力有限，导致能源补贴长期存在且规模扩大，尤其在石油出口国。此类补贴虽旨在应对国际油价波动，却助长燃料过度消费，背离环境目标。
- 历史排放低但结构特殊：区域温室气体排放总量低于全球平均水平，主要来源除能源外，还包括农业、土地利用变化和废弃物处理。这意味着减排策略需覆盖多部门，尤其是资源密集型活动。
综上，拉美气候战略应立足于资源分布特性、高经济不平等及低碳排放结构三大现实基础。
环境财政改革（EFR）的核心构成
绿色税收的定义与分类
绿色税收是以对环境造成负面影响的行为或产品为税基的财政工具，旨在通过价格机制引导企业和个人减少污染、促进资源可持续利用（OECD，2017）。其税基须与具体环境问题直接关联，税率设计应服务于环境改善目标。
根据征税对象，绿色税收可分为三类：
- 能源类：涵盖化石燃料、电力及运输燃料（如汽油、柴油），以及碳和其他温室气体排放税。
- 交通与运输类：包括车辆购置、注册、使用税费，以及拥堵费、“最后一公里”物流税等。
- 污染与自然资源类：涉及消耗臭氧层物质、水资源管理、废物处理、塑料污染、采矿、化肥农药等。
如图1所示，拉美国家环境税占GDP比重远低于经合组织（OECD）国家。2020年，洪都拉斯、乌拉圭和阿根廷环境税占比达1.5%-2%，而厄瓜多尔、巴拿马和萨尔瓦多则明显偏低。整体来看，能源相关税收在结构中占据主导地位。
图1：2020年经合组织和拉丁美洲部分国家来自环境税的税收收入占GDP百分比
此外，多数拉美国家环境税设计质量不高，存在以下问题：覆盖范围不足、税率未能反映真实环境成本、部分税收被“漂绿”包装；行政程序复杂、跨层级协调不足、税基与环境问题脱节等。
采掘业税收：非典型但具潜力的环境政策工具
尽管国际机构通常不将采掘税归为环境税（因其主要目标为获取租金而非调节行为），但在拉美背景下，这类税收具有显著环境间接影响。例如特许权使用费和暴利税可抑制过度开采，具备潜在环境调控功能。
图2显示，2000–2020年间，部分拉美国家从不可再生资源开发中获得的税收占GDP比重持续上升，凸显其财政重要性。
图2：2000-2020年拉丁美洲部分国家自不可再生自然资源开发中获得税收占GDP百分比
以哥伦比亚2022年税改为案例，其创新在于结合所得税附加费与特许权使用费调整，使采掘企业根据国际油价波动缴纳35%-60%的差异化税率，并取消特许权使用费抵扣。煤炭行业适用35%-45%税率，且采矿企业不得减免所得税。该改革意在增强财政收入，支持社会支出，并推动能源转型。
尽管全面效果尚待观察（预计2024年显现），但其将财政收入目标与绿色转型相结合的设计思路值得借鉴。
分配效应与补偿机制设计
环境税通过价格传导机制可能对低收入群体造成相对更大负担，尽管他们本身排放贡献较低。由于居住地更易受极端天气影响、适应能力弱，公平性成为EFR设计的关键考量。
绿色税收的优势在于其产生的公共收入可用于实施补偿措施，缓解不利分配影响，这是其他监管手段难以实现的。可行补偿方式包括：
- 税收结构调整：免税、减税、优惠税率等；
- 设施设备补贴：支持家庭和企业进行节能改造；
- 定向转移支付：依据收入、地域、家庭结构向特定群体提供援助。
在高度不平等的拉美社会，补偿机制是确保环境税改革政治可行性与社会接受度的重要组成部分，尽管其本身可能带来一定财政成本。
国际与政府间协调的必要性
气候变化具有全球外部性，各国履行《巴黎协定》和可持续发展目标（SDGs）需加强环境政策的国际协同。环境税的跨国协调有助于避免碳泄漏、提升减排效率。
同时，拉美高度分权的政治体制要求重视政府间责任划分。环境外部性的范围决定治理层级：全球性问题（如二氧化碳排放）需国家或国际合作，而地方性问题（如交通拥堵）更适合地方政府应对。
当前，越来越多的地方政府尝试推出新型环境税，如针对电商物流“最后一公里”的收费提案，动机类似塑料袋税，旨在减少城市交通与污染压力。
然而，地方政府在政策设计与执行上的差异可能导致环境目标碎片化。因此，强化中央与地方之间的协调机制，统一标准与监督框架，是保障环境税有效性与一致性的关键。
资料来源：Environmental Tax Reform in Latin America. Emergencies and particularities of the green fiscal agenda in highly unequal countries specializing in natural resource extraction，2023.
作者：Juan Pablo Jimenez，University of Buenos Aires
编译：吴婷 校对：王飞