◎左晓园/文
4月10日-11日,第七届美洲首脑会议在巴拿马城召开。古巴领导人首次亮相于美洲峰会，使得这个已有21年历史的西半球首脑峰会吸引了国际社会更多的目光，媒体也因将见证一个历史性的时刻而兴奋不已。在前两届的美洲首脑峰会上，由于美国在缉毒、移民和古巴政策问题上一意孤行，奥巴马总统成为拉美国家领导人抨击的目标。尤其是在2012年的第六届峰会上，许多拉美国家领导人甚至表示，如果下一届峰会没有古巴参加，他们也拒绝出席。去年12月,古巴得到东道主巴拿马的正式参会邀请。六天后,奥巴马总统与古巴领导人突然几乎同时宣布,双方将开启关系正常化的进程，成为2014年末爆炸性新闻。
本届峰会召开前，美国西半球事务助理国务卿雅各布森表示，“两国领导人在美洲峰会上将有很多机会互动”。峰会上，人们关注这两个曾经的宿敌如何“互动”胜过了关注峰会议题本身。各国媒体热衷猜测美古是否将在峰会上宣布重大决定，还是会止步于礼貌性握手。
互释善意
尽管此前的一些猜测落空，美古双方没有宣布任何重大决定，但双方领导人彼此释放了足量的善意。据报道，美国总统奥巴马和古巴领导人劳尔·卡斯特罗在星期三已经通过电话。11日奥巴马和劳尔·卡斯特罗在首脑会议期间会晤，这是50多年来两国领导人的首次正式会晤，被称为“历史性时刻”。奥巴马说：“这是一次具有重要意义的会面，在通向未来的道路上，现在是进行一些新尝试的时候了。” 劳尔重申了古巴政府愿意与美国就重建外交关系继续进行相互尊重的对话，并表示尽管双方存在分歧，但所有问题都可以放到桌面上谈。古巴外长罗德里格斯在记者会上说，古美两国领导人的会晤是在“相互尊重和建设性”气氛中进行的。双方就复交进程、现有互利合作以及关系正常化步骤等问题交换了意见，还就继续营造复交适当环境的重要性达成共识。
此外，两国领导人也利用论坛的各个机会示好。奥巴马在峰会上发言表示，美国任意干涉别国的行为已经成为过去。另外奥巴马总统表态，白宫将尽快完成将古巴从支持恐怖主义国家的名单中删除的评估。面对参加第七届美洲峰会的35个国家和政府的领导人，劳尔表示奥巴马总统迈出了积极的一步。在充满激情的长篇发言中，他再次谴责了美国的封锁政策给古巴人民带来的苦难，敦促美国全面取消对古巴制裁；但随后又讲到，美国对古巴的封锁政策并不是奥巴马总统的过错，这相当于给奥巴马总统投了信任票。
双方的政策考量
去年12月17日，美古两国领导人宣布将开启两国关系正常化进程。自这一破冰之举以来，双方已经围绕恢复外交关系、重建大使馆及人权等问题展开了三轮对话。奥巴马政府单方面通过了一些新举措，放松了对赴古巴旅行、对古贸易及侨汇等的管制。然而，凝固50多年的坚冰不可能经过几日暖阳就消融。奥巴马政府原本希望在本届美洲峰会召开之前完成两国重建大使馆，但愿望未能实现。美国方面认为，美古关系存在诸多难题需要克服，分歧很深，恢复外交关系和建立大使馆非常重要，可以进行常规的对话。而古巴方面则表示，将古巴从支持恐怖主义国家名单中去除是优先考虑的事情。虽然谈判双方坦承在民主和人权等问题上分歧很深，但双方和解意愿强烈，在谈判中都采取了务实的态度，古巴将美国把古巴从支持恐怖主义国家名单中删除作为恢复外交关系的优先考虑问题，这是总统行政权内可以解决的问题。目前美国国务院已经完成了这项评估工作，交白宫进行进一步的评估。公布结果之日应该不会太久。
对美国而言，如果不解决与古巴关系正常化问题，美国对拉美和加勒比政策将受到持续困扰。缓和与古巴的关系，有助于修复与拉美地区的关系，在西半球事务中重新发挥重要作用；对古巴而言，与美国恢复外交关系有助于解决国内的经济困难，促进已经开始的经济改革。劳尔六年前发起 “完善”古巴社会主义模式的改革，逐渐放松对经济的严格控制，但是改革推进速度低于预期目标。特别是在农业、能源和外国投资领域。此外，委内瑞拉的经济困境也增加了古巴的压力，需要通过美国放松禁运来繁荣经济。古巴国际贸易与投资部长在本次美洲峰会的平行论坛之一——工商界峰会上发表演讲，题为“古巴的贸易与投资机会”，古巴对此次美洲峰会的期待可见一斑。古巴参会代表不仅有总统，外交部长和商务部长。还有工商界人士参加工商界峰会，古巴公民社会领袖参加正式的政府活动之外的公民社会活动，说明古巴也在变化，逐渐开放。
尽管奥巴马总统的日程上原本只安排了和东道主巴拿马总统巴雷拉的双边会晤，但峰会中美古两国领导人坐在一起，进行了实质性交流，这些互动将推动两国关系正常化的谈判，然而全面关系正常化将是漫长而艰难的。通过一系列行动措施，奥巴马政府成功地将拉美国家的注意力从极其不受欢迎的封锁转移开。新规定在总统现有的行政职权范围内，允许封锁的例外情况，实现扩大电信服务和对古巴新兴私有部门和公司的直接援助。奥巴马政府希望他们最终会成为古巴政治经济变革中的重要声音。然而，国会似乎不可能在短期之内放松限制。因此，双方不得不相对迅速行动，最大程度利用目前的政策举措。否则，倘若赞成封锁的候选人赢得2017年选举，美古关系就有倒退的风险。
随着后卡斯特罗时代在2018年进入视野，古巴政府也有意对下一代放权。布鲁金斯学会研究员特德·皮卡内（TED PICCONE）认为，奥巴马总统的接触和对话政策赌古巴继续推行渐进改革，美国有机会影响其混合境界和更具包容性的政治。
美古关系正常化的战略意义
特德·皮卡内从三个层面分析了美古关系正常化对美国国家安全的战略意义。双边方面，与古巴接触的政策转向富有建设性，奧巴马政府有机会推进在包括缉毒和反恐、航空和海事安全、灾难救助、人口贩运和移民战略等各个领域的合作。一旦两国完全恢复外交关系，国与国之间的有可能深入合作。尽管赞成禁运的力量坚持以改变古巴政权为目的，国会的共识、美国公众和古美社团已经出现意见断裂。禁运变得毫无意义或者取消禁运只是个时间问题。同时，一旦外交关系恢复，国与国之间的常规合作就可以展开。未来解决与墨西哥和古巴在墨西哥湾的领土的谈判，将为近海石油开发奠定基础，使古巴不再依赖委内瑞拉的石油资源。
在地区层面，推动奥巴马政府采取决定性行动，改变对古政策的主要动因之一是改善西半球关系。拉美国家日益团结起来，反对禁运和把古巴排除在之外的美洲峰会，美洲首脑峰会出现无法存续的风险。而拉共体、南美共同市场国家、美洲玻利瓦尔联盟等不包括美国在内的地区组织相当活跃，令美国产生孤立感。特别是在第六届美洲峰会上，拉美国家领导人表示，如果古巴不被邀请参加第七届美洲峰会，他们也不会出席。假如这种情况真的发生，美洲峰会将陷入困顿。
通过打开古巴与美国之间更紧密的经济关系，古巴可能会减少对委内瑞拉能源的依赖。美国的政策变化受到拉丁美洲和加勒比地区的普遍赞扬，将在西半球关系上产生长期影响。
在全球层面，特德认为，欧洲热烈欢迎美国的举措，但俄罗斯和中国将继续发挥作为债权人和投资者在该岛日益复杂的角色。
美国参加第七届美洲峰会的目标与结果
领导人发生冲突在这样的国际会议中都会成为夺人眼球的标题，但自2012年卡塔赫纳峰会以来，奥巴马总统在拉美国家关心的一些实质性问题上都采取了重要的行动。白宫宣布了关于移民、缉毒、能源和气候变化等方面的新举措，呼应拉美的立场；许诺加大对中美洲和加勒比地区的经济、安全援助；美国正引领着为亚太更开放的贸易进行的谈判包括墨西哥、智利和加拿大。形势有利于美国重新成为“建设性的伙伴”。
4月3日，西半球事务助理国务卿雅各布森在布鲁金斯学会发表主旨演讲时，提出了美国参加美洲首脑峰会的四个优先事项：民主与人权、全球竞争力（聚焦小企业）、社会发展（为年轻人提供可用的技能）、能源和气候变化问题等。
由于和古巴关系的缓和，美国将拉美国家的注意力从批判禁运转移开。尽管因上月宣布制裁委内瑞拉政府几名官员招致一些拉美国家的不满，但古巴领导人劳尔·卡斯特罗与美国总统奥巴马及其他美洲国家的首脑能够坐在同一张会议桌上，商讨美洲的繁荣与平等所面临的挑战，这本身就是一个里程碑式的事件，具有强烈的象征意义。
美国影响了峰会议程的设置。在同意古巴受邀参会的同时，美国提出了峰会设立公民社会论坛，以实现其在峰会上的目标之一，推动民主与政治参与。古巴和委内瑞拉的反对派人士到会。此举遭到了古巴代表团的强烈反对。美国推动人权和民主是在美古之间造成不信任和焦虑的最大因素之一。如果处理不好，会迟推迟正常化进程。关键问题是如何达成可以相互接受的解决方案。
过去两届美洲峰会都陷入僵局，未能达成共识。上，由于美国坚持要先审阅，本届峰会最后宣言尚未公布。但目前已就世贸组织贸易便利化协定发表了美洲峰会联合声明，美国加入本地区世贸组织其它成员国，在2015年12月世贸组织部长级会议之前，向世贸组织提交接受贸易便利化协定的信函，以便协议能够生效执行。因此，可以说，美国部分实现了既定目标。用美国拉美问题专家朱利亚·斯韦格（Julia E. Sweig）的话说，结果“不完美，但具有历史性”。（作者左晓园，系外交学院拉美研究中心主任，副教授）
【本文系作者原稿，编辑稿刊于《中国新闻周刊》2015年第14期。本文转载已获得作者授权。】
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