1 我国古代疆域治理的历史纵横
如今很多国家空间战略，不少是关于网络空间以及网络空间发展，主要是从地理空间走向虚拟空间，与数字时代的国家安全等等紧密结合在一起等。我们这里所讲的“国家空间”，是基于特定国土空间与地理空间而来，并覆盖建设发展空间与空间管理体制等方面的总和，涉及到国土开发、经济建设、安全布局等方面。尽管除了近年来与国家主体功能区、城市化相关的规划外，我国并没有系统的国家空间战略，但在历史的纵横中我们也能够找到一些脉络。应该说，最早的空间战略雏形与一个朝代的行政管理与疆域治理紧密交织，这一点我们可以从分封制、郡县制、州郡制、道路制、行省制的演进中找到相应的线索。
早先先秦以前的分封制，主要是依赖部族和宗法实现间接统治与管理，并依山川形便、风土民俗划分行政区域，但后来由于“诸侯国”“封国”“藩国”等等诸多弊端，也就是既不利于中央集权、也不利于国家统一安定等，就逐步让位于秦汉以来的“郡县制”。如今我们所讲的“春秋战国依然存在”，主要讲的在分封制条件下，我们各地区的经济地理与地理经济、人文地理与地理人文以及历史文化与文化历史在此期间得以充分发育，并打下深刻的地理烙印。此后，郡县制是自秦汉以来典型的以郡统县的两级地方行政制度。这其中，郡县制下的郡守和县令都是由中央政府首脑直接任免，从而加强了中央对地方的管理，也在较大程度上避免了国家走向分裂。如今我们所讲的“县域经济”，在很大意义上也在这个时候打上了深刻的烙印。也正是两三千个基于县域的区域性产业集群，支撑了中国经济的快速发展。以至于著名经济学家张五常先生将“县际竞争”视为中国经济增长与发展的重要制度安排和“密码”。
从分封制走向郡县制，我国在古代长期是“中央政府-郡级政府-县级政府”的管理体制。后来由于郡（国）数量不断增加，中央政府的行政性事务日益繁杂，迫切需要在郡（国）之上再设立一级行政机构。此后，除了中央政府，郡县两级制被州郡县三级制行政区划取代。再后来州级行政单位数量仍然很大，造成中央政府直接统治与管理的困难，便在唐代的道制和宋代的路制基础上形成道路制，并依山川形便将全国疆域进行划分，并为行省制的出现形成了酝酿。而行省制度起源较早，主要成型于元朝，共划分为1个中书省和10个行中书省，直到今天陕西、河南、江西、四川、云南、甘肃等名称仍在使用。此后，明清实行行省的区划制度，不同的是明朝的行省长官由“中央委派”，清代的行省长官为地方官员，且清代逐步形成一省一巡抚，二三省一总督制的定制。
整体而言，对于以农业社会为主要社会形态的古代社会而言，在当时还谈不上空间战略，但围绕广袤的疆域在不同历史阶段形成的治理结构，依然对当前我国空间战略优化调整及地方建设发展具有较强的借鉴意义。譬如，如今的京津冀一体化，在过去采用的就是直隶体制。而无论对于疆域治理，还是对于行政管理，始终存在如何处理好“统”与“分”、封闭管理与垂直管理的关系等问题。当然，伴随经济形态、城市形态、社会形态、文化形态的丰富与演进，经济社会发展与生产生活等对于土地空间、物理空间、地理空间的要求出现了变化，需要结合新的发展形势与新的发展格局重塑新型空间战略。
2 新中国成立后的空间战略生成
新中国成立以后，除了实施“省-市-县”三级行政管理体制，还在中央与地方政府之间，根据“大区-协作区-中央局”的演变增加了一级地方政权机构，并在“三线建设”过程中，进一步突出了“东中西”的概念。尽管前者逐步从行政区走向经济区、再走向目前的地区概念，而后者不仅从“大/小三线”逐步强化了“东中西”的发展框架、发展差异、合作机制再到今天的注重南北差异与南北合作，但基本上构成了新中国成立后我国空间战略的基本脉络。
大行政区制度（简称大区制）是新中国成立以后国家在空间上首次进行的战略划分。在当时，“各大区行政区人民政府委员会是各该 区所辖省（市）高一级的地方政权机关，并为中央人民政府政务 院领导地方工作的代表机关。”这也就是说，大区在作为地方政权的最高机构的同时，是中央政府的派出机关；这些大区作为中央在地方设置的一级政权机构，主要负责领导大区内各省市人民政府的工作。基于这个制度安排，中央将全国划分为东北、华东、西北、西南、中南五个大区。此后，历经从五个大区到六个大区的演变，最终划分为东北、华北、华南、华东、华中、西南 和西北七个协作地区，使得行政区走向经济区。在取消经济协作区之后，中央通过决定成立了东北、华北、华东、西南、中南和西北六个中央局，从而对这六个地区的各项工作进行领导，特别是建立区域性的完善的经济体系这一方面，并与当时的军区设置紧密相关。直到文革时期，各地中央局陆续停止了工作，某种意义上代表了以军政大区委员会为划分逻辑的空间战略的终结。
如果说，大行政区制度具有较强的内生性，那么“三线建设”以来的空间布局则具有较强的外生性。新中国成立后，我国根据工业基础、区位优势等，主要将将工业基地与生产力布局放在东部沿海和东北地区。在“三线建设”前，我国70%的工业基 地在沿海地地区，仅有30%在内地。与此同时，全国人口众多的大城市大多数都集中在沿海，防空措施薄弱、交通布局不合理，很多布局不利于备战。后来伴随中苏关系恶化以及中美关系紧张等因素，我国加快工业建设布局以及生产力布局优化，逐步对全国在空间上进行了以“大三线”和“小三线”为代表的“三线”划分的战略。“大三线”是把东部沿海地区和沿边疆的省划为一线，主要包括上海、辽宁、黑龙江、吉林、新疆、浙江、江苏、西藏、福建、广东等地区。三线地区包括内地的四川、云南、贵州、山西、甘肃、宁夏、青 海七个省区以及河北、河南、山西、湖北、湖南、广西等于内地接壤的一部分地区。而在一线和三线之间的则称为二线地区。“小三线”则是指在“大三线”基础山，各省在自己省内建设自成体系的“三线”，使全国在空间上形成一个环环相扣的整体。
如果说，大行政区制度具有较强的内生性，那么“三线建设”以来的空间布局则具有较强的外生性。新中国成立后，我国根据工业基础、区位优势等，主要将将工业基地与生产力布局放在东部沿海和东北地区。在“三线建设”前，我国70%的工业基 地在沿海地地区，仅有30%在内地。与此同时，全国人口众多的大城市大多数都集中在沿海，防空措施薄弱、交通布局不合理，很多布局不利于备战。后来伴随中苏关系恶化以及中美关系紧张等因素，我国加快工业建设布局以及生产力布局优化，逐步对全国在空间上进行了以“大三线”和“小三线”为代表的“三线”划分的战略。“大三线”是把东部沿海地区和沿边疆的省划为一线，主要包括上海、辽宁、黑龙江、吉林、新疆、浙江、江苏、西藏、福建、广东等地区。三线地区包括内地的四川、云南、贵州、山西、甘肃、宁夏、青 海七个省区以及河北、河南、山西、湖北、湖南、广西等于内地接壤的一部分地区。而在一线和三线之间的则称为二线地区。“小三线”则是指在“大三线”基础山，各省在自己省内建设自成体系的“三线”，使全国在空间上形成一个环环相扣的整体。
在实施“三线建设”（1964-1980年）期间，我国在三线地区（中西部 13 个省和自治区）投入的资金占同期全国基建总投资的39%，超过1953-1964年全国全民企业基建投资总和。尽管三线建设的背景是我国所处国际环境所制约，出发点是备战，但三线建设客观上调节了中部地区和沿海地区发展不平衡的现状及问题。仅就空间战略而言，使得中央政府中央政府通过三线划分突破在空间上将发展不平衡，并通过资源分配来重点扶植欠发达地区的发展与建设，从而缩小地区间的发展水平。从这个意义上，如今我们站在新的发展起点上思考国家空间战略，也是从战略角度和系统角度不同地方的发展空间与发展机制。
4 我国改革开放以来的空间战略
1978年中共十一届三中全会提出了全党的重心要转移到社会主义现代化的建设上，并作出改革开放的伟大号召。此后，我国空间战略上呈现出三个高潮，一是以改革开放初期，通过沿海开放城市、经济特区以及开发园区等，重点通过地理经济上的“画圈”实现经济地理上的“出圈”；二是新世纪以来，在进一步强化对外开放格局的基础上，加快城镇化发展、新区建设以及交通基础建设，全面拉开了城市框架与园区经济崛起，并进入国家主体功能区规划实施阶段；三是新时代以来大的都市圈、城市群与经济带布局，如京津冀、长三角、粤港澳、长江经济带、沿黄经济带以及若干都市圈等布局，进一步深化了我国的空间战略，为双循环发展新格局条件下进一步优化空间战略创造了良好的条件。
在改革开放初期，我国从1979年在深圳、珠海、汕头和厦门四个城市中划分部分地区尝试设立经济特区，再到1984年中央政府批准进一步开放大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、堪江和北海14 个城市为沿海开放城市，再到1988年海南经济特区，再到1992年设立浦东新区，以及在经济特区、开放城市中兴办各类开发区，构成适应改革开放和重点突破、先行先试的空间布局。此后，伴随冷战结束后国内外发展形势与发展条件发生了重要变化，进一步在市场化的带动下，不仅强化了特区经济、开放经济以及园区经济在地方经济发展的地位，还加快将工业化发展、生产力布局以及城镇化发展从沿海开放优势向中西部地区拓展。
进入新世纪以来，我国抓住中国“入世”契机以及战略机遇期，在以往的开放格局上，大力推行“工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化”五化协同，不仅通过全国及地方基础设施发展提高产业发展能力、产业基础能力，还通过生产力布局优化加快工业化以及工业现代化，不仅通过城镇化大力发展县域经济和拉开城市框架，还通过园区经济、县域经济、外向经济、市场经济等强化我国经济基本盘与区域性产业集群的崛起，不仅强化西部大开发战略布局、国家级新区的大发展，还加快实施国家主体功能区规划，为新时代全国空间战略优化创造了发展基础与良好条件。
进入高质量发展新时代，是我国空间战略“大开大合”的重要发展时期。在此期间，不仅出现了县域经济发展走向城市经济、都市经济，只有更大的范围与尺度上强化城市量级与能级，才能突出地区发展合力与竞争力；还出现了城市走向都市圈、都市圈走向城市群、城市群走向经济带，尤其是中心城市替代国家成为参与全球竞争与合作的主体，需要进一步发挥大城市的作用；还出现了创新从园区走向城市、建设从城市走向都市圈、发展从都市圈走向城市群、开放从城市圈走向经济带，如何在不同范围和尺度上统筹改革、创新、开放、建设、发展的关系成为重要的发展议题。在此发展阶段，我国不仅通过“一带一路”倡议统筹内外部发展空间，还加速将京津冀一体化、长三角一体化、粤港澳一体化以及长江经济带、中原崛起、东北振兴以及若干都市圈上升为国家战略，还进一步强化国家级新区建设等，更好地适应新发展形势、新发展格局。
5 加快构筑新型的国家空间战略
当前我们再次进入“百年未有之大变局”，“和平与发展”让位于“谋求和平与发展”，成为时代发展的主题。在特殊的发展背景下，我国也提出加快构筑国内国际双循环相互促进的新发展格局。在内外双循环换格局下，我们不仅需要将国内空间与国际空间、空间战略与战略空间、陆向发展与海向发展、区域发展与跨区域发展、地理空间与网络空间等有机结合再在一起，还需要将经济地理与地理经济、人文地理与地理人文、人文历史与历史人文等有机结合在一起，最终形成引领型、发展型、建设型、竞合型、开拓型与集约化、精细化、网格化等紧密结合的新型空间战略。仅就产业发展、生产力布局、城镇化建设以及科创资源配置等经济社会发展方面而言，在我国的产业版图、创新版图、城市版图上，需要加快形成“三极、四带、多群、百城、千园”的空间结构与竞合格局，更好地加快形成双循环发展新格局。
所谓“三极”，就是立足京津冀、长三角、粤港澳三大城市群，建设具有全球影响力、国际引领性、地区带动性以及时代特色的三大世界级创新高地与战略增长极，加快构筑空间范围纵横交织、产业分工优势互补、创新生态共生共荣、基础设施互联互通、思想文化开放包容、体制机制相互弥合的创新共同体。这其中，京津冀创新经济增长极需强化国家战略布局承载力，提升市场资源配置能力与产业创新协同能力，强化国际交流合作、全国科技辐射以及北方经济带动，打造国际知名城市群；长三角数字经济增长极需突出产业导向、市场机制、企业主体的创新优势，积极对接国家战略布局，提高科教智力密集度，全面激发创业创新活力，带动长江经济带开放创新，加速海上丝绸之路建设，建设全球性城市群；粤港澳数字型创新经济增长极需突出开放创新优势，进一步在全球范围配置资源、创造财富，抢占产业主导权，辐射华南西南、南亚东南亚等地区，建设世界级湾区。
“四带”就是围绕长江经济带、黄河经济带、丝路经济带、沿海经济带，创建具有国家创新主体功能、形成开放创新格局、加速新一轮经济高质量发展的四大创新经济带。四大创新经济带着力提升自主创新能力、产业生成能力、科技服务能力、资源配置能力、生态赋能能力、制度创新能力，深度促进科技与经济、产业与金融、产业与产业深度、科技与地区四个深度融合，带动我国加速从外向型工业经济向开放型创新经济方向转变，探索具有地区特色、新时代活力、高质量发展的自主创新之路。长江经济带重点面向南方创新经济共同体构建，黄河经济带重点面向北方创新经济共同体构建，丝路经济带重点面向陆上丝绸之路经济带建设，沿海经济重点面向海上丝绸之路经济带建设。
“多群”就是通过壮大城市群和都市圈，推动城市群一体化发展，成为我国“两横三纵”城镇化战略格局的战略支点。更具我国相应规划，是在“19+2”的发展结构。也就是在19个国家级城市群基础上，增加了拉萨和喀什。但由于个城市群发育阶段与发展水平不一，需要进一步优化定位并采取不同的发展策略。譬如，京津冀、长三角、珠三角、成渝、长江中游等城市群发展相对成熟，需要加速“极化”；山东半岛、中原、关中平原、粤闽浙、北部湾等城市群加速雏形，需要壮大发展”；哈长、辽中南、山西中部、黔中、滇中、呼包鄂榆、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡等城市群尚未真正成形，需要积极培育等。
“百城”就是培育百座创新之城，包括10家具有全球影响力的全球创新之都、10家具有国际竞争力的国家全域创新之城、30家具有区域引领作用的创新型城市、50家具有区域特色的创新型创建城市。加快建立完善以硬科技创业为导向的新研发新转化、以新兴产业生成为目标的新梯队新高地、以创新生态赋能为核心的新服务新格局、以新治理为根本的新制度新机制，全面实现“新创业-新研发-新服务”、“高新企业-高新产业-高新园区”，“新要素-新生境-新格局”以及“创新治理-资源配置-制度安排”的高效循环。
“千园”就是依托都市经济、城市经济以及县域经济，培育发展千余个在全球具有竞争力、影响力的国家级及升级产业园区，构成产业发展、自主创新、国际经贸、城市消费等核心载体。也就是培育壮大发展一批以国家级创新功能区为主体、省级高新区为后备、其他创新型战略平台为补充的多层次、多形态、多功能的创新功能平台（节点），逐步形成产业跨界融合、企业协同发展、资源要素聚合、空间服务耦合、开放创新合作的局部开放创新生态圈，建成具有新时代活力的创新生态与新兴产业组织体系。
6 以新空间战略支撑双循环发展
整体而言，“三极、四带、多群、百城、千园”的空间格局，覆盖“区县（含园区）-城市-都市圈-城市圈-经济带”，将立足以区县（含园区）为基础、以城市为单元、以区域一体化为支撑、以跨区域一体化为腹地和延伸，最终以地区经济一体化抢占经济全球化先机。在从空间结构与发展格局下，能否取得成效，核心取决于如下几个关键问题。
一是更加突出城市尤其是中心城市的地位。尤其在双循环发展格局下，按照“三个世界”予以布局和引导。我们需要进一步依托在体量、能级上具有主导优势万亿俱乐部城市的重要地位，培育国内高端市场替代国际市场的不确定性和下行，给予万亿俱乐部城市省级、副省级经济管理权限，让更多的大城市成为副省级城市、甚至强化直辖，成为新时代高质量发展的引领者。这些富可敌国的城市需要逐步成为国家中心城市、地区中心城市，总量需要保持在30个-40个，约占全国GDP的50%以上，成为扩大内需、抢占战略制高点的高地，并代表国家成为国际竞争、国别竞合的主体，着力提升全球资源配置能力，率先实现高质量发展。将四千到一万亿规模体量的城市作为“第二世界”城市，加快以高质量发展带动高速度增长。这些城市都要成为改革开放第二个四十年大调整大开放大开发的主体，并与中心城市一同形成超级城市群，大力承接国际国内产业梯度转移、全面加速工业化进程，成为高质量与高速度并举的战略增长极。对于GDP在3000亿以下人均GDP一万美元以下的“第三世界”城市，有的要积极发展、有的要维持发展、有的要限制发展，需要在工业化、信息化、市场化、城市化、国际化等方面充分发育的基础上，谋求跨越发展，这些城市的经济总量约占全国的20%左右。
二是依然强化县域经济的主动性和能动性。强调都市经济、城市经济，并不意味着弱化县域经济；相反地，反而需要都市经济、城市经济格局下，进一步优化和创新县域经济的发展。更进一步而言，都市经济、城市经济与县域经济，是统分结合的关系，而不是此消彼长的关系。这其中，“分”就是强调个体的、部分的、局部的“活力”，“合”就是强调整体的、系统的、全域的“合力”。只有统分结合“合力”与“活力”，才能形成强有力的“内力”；而只有强有力的“内力”，才能形成对外“张力”。尤其是在全球经济分工、区域协同发展的语境中，只有基于每个县（市）区（功能区）的“活力”，形成统分结合的“合力”，才能形成一个区域、地区、城市的“内力”，才能在地区一体化、全球化中释放“张力”，才能率先适应和引领新发展格局。在以往野蛮增长的快速发展时期，一个发展中的国家决定土地使用的权力最重要，没有土地就没有什么可以发展，这不仅使得近年来中国主要经济权力不在村、不在镇、不在市、不在省、也不在国家，而是在县的层面，也造就了县域经济的积极性。如今需要在政策收紧、银根收紧、土地收紧、要素约束、环保约束、机制约束等条件下，探索可持续高速度增长、集约型高质量发展之路。
三是强化开发园区在区域发展主战场地位。在研究区域经济中，我们常常强调“两个凡是”。也就是凡是经济活跃的城市都是历经充分县域经济发育和发展的；凡是历经充分发育和发展的县域经济都伴随着园区经济的发展。尽管对于开发园区的界定很多，但很多时候并没有形成共识。开发区作为中国改革和开放的产物，可以称之为以经济地理上的画圈实现地理经济出圈的战略创新平台。所谓“画圈”就是通过率先解放思想和体制机制创新，带动产业组织创新、产业业态创新、商业模式创新、产品技术创新，使得区域政策与区域改革成为重要的发展动力；所谓“出圈”就是以边缘式创新带动系统性创新，形成共同发展的新模式新机制新形式新经验，更好地发挥示范引领、辐射带动作用。很多区域战略之所以未能形成足够的效果，关键是政策上划了圈，但在地理上没有划圈；或者是在整个城市、乃至城市群上划了圈，但没有在小范围上划圈。在新的历史条件下，我们需要进一步打破功能区让位于行政区、功能区行政化以及借助功能区实施行政扩张等现象，充分认识调功能区重于行政区是活力经济体的重要制度安排，加快将各类开发园区打造成为以经济地理上的“画圈”实现地理经济“出圈”的战略创新平台，进而促进资源配置效率、创业创新活力、创新生态赋能的良性循环，支撑双循环发展新格局。
