数智通鉴

2022-04-27

导读：“改而不革、开而不放、学而不习、知而难行”等制约营商环境建设的深层次问题依然存在，迫切需要创新治理理念、优化顶层设计、再造操作技术、完善行为规范等。

编者按：近年来自加强营商环境建设以来，总体处于“好变的已经变了，能变的还被拿捏，难变的由来已久”的态势，“小变的无济于事，大变的红利显现，不变的将被改变”和状态，“南方质优于北方，东部质优于西部，沿海质优于沿边”的分布。“改而不革、开而不放、学而不习、知而难行”等制约营商环境建设的深层次问题依然存在，迫切需要创新治理理念、优化顶层设计、再造操作技术、完善行为规范等。

1. 营商环境建设需要进入新阶段

伴随世界银行常态发布《营商环境报告》，“营商环境”近年来不仅进入了很多人的视野，也成为很多国家或地区加强公共政策与公共服务的着力点。我国也自2019年公布实施《优化营商环境条例》，引导各地加强营商环境建设，加快了营商环境建设发展。整体而言，我国营商环境建设呈现出如下特点：

一是总体处于“好变的已经变了，能变的还被拿捏，难变的由来已久”的发展态势。近年来很多地方一旦注重加强营商环境建设，往往就会拿着多少项改革事项的办理办结与某某对标城市作比较，进而强调自己的营商环境改善了多少。但这仅仅是源头上的简政放权，中间政务人员的意识理念、心态姿态、技术操作等过程管理和过程服务更重要，如果政府人员受惯性思维影响，很多思维模式、行为模式、治理模式也难以改变，最终以企业家、创业者、投资者的满意度为检验营商环境的唯一标准。

二是总体处于“小变的无济于事，大变的红利显现，不变的将被改变”的发展状态。“小改”的往往是事项减少、操作流程、运作形式、硬件设施、配套环境等等，“大改”的往往是治理理念、去官僚化、治理模式、软件服务等等。很多城市在城市配套、公共服务等硬件设施、服务环境是有优势的，但营商环境最重要的是软件。譬如杭州的异军突起，其硬件得益于新世纪以来的服务型政府建设，其软件则得益于一批浙商的共建。真正的“软件”，都是看不见的资源配置方式、产业组织方式、思想文化理念等。

三是总体处于“南方质优于北方，东部质优于西部，沿海质优于沿边”的空间分布。如果说中国的东西差异是发展阶段、产业分工、发育程度的差异，那么南北差异则是观念理念、体制机制、思想文化的差异，在此结构下营商环境建设迥异。营商环境受制政府作用影响大，南方长期坚持不让做什么就不做什么的“底线思维”——把很多禁止的按照“黑名单”或“负面清单”来处置；北方长期遵循让干什么就干什么的“贯彻思维”——即使未必与实际结合的也会“层层加码”。

四是依然存在“改而不革、开而不放、表而不里、学而不习、知而难行”种种问题。全国很多城市都在学习深圳的营商环境建设，但往往是因为“改而不革、开而不放、表而不里、学而不习、知而难行”，并没有学到精髓、习到实质。深圳最大的经验，是政府没有做错什么、究竟如何没有做错，而很多地方在学习的政府究竟做对了什么、就近如何做对。而深圳深层的“市场化、国际化、法制化”等等亦没有充分吸收，这其中“市场化”提高资源配置效率，“国际化”在大开大合中博采众长、加速全球资源配置，“法制化”就是依赖游戏规则而非政府。

2. 营商环境建设发展顽疾的顽疾

如前所述，“改而不革、开而不放、学而不习、知而难行”成为制约营商环境建设的深层次问题。而这些问题，要么来源于、要么进一步表现为如下几个方面：

一是服务政府建设薄弱。尽管自上而下、很多地方建设服务型政府已经很多年，以及“放管服”改革也推进了很多年，但真正的权力清单并没有真正下放，核心在于难以从行政为主的政府走向以服务型为主的政府。一方面，政府在资源配置、行业监管、产业组织拿捏的比较多；另一方面，服务型色彩不但有待加深，还需要适应创新发展，需要从服务型政府走向创新型服务政府。政府需要成为创新生态的顶层设计者、建设者和维护者。

二是商业文明发育薄弱。如前所述，营商环境的直接因素是政府因素，而基本面因素是商业社会的理念和契约问题。譬如，山东缺乏足够的商业文明孕育，准确地说是丢弃了齐文化的传统，更多的受农业文明由来的给“撸”到底。尽管有“儒商”这种悖论，这恰恰制约了现代商业伦理的诞生，而难以形成适应和引领现代商业社会发展的生态环境。但浙江浙东学派影响下，有“经世致用”“工商皆本”“利义观”“家先于国”等商业伦理，不仅成就了现代的商帮，还影响了上海等地的发展。

三是民营中小企业弱小。整体而言，只要民营中小企业弱小的地方，营商环境一般都不是最好的，甚至说在同等体量中营商环境是较差的。这是因为，民营中小企业弱小，不仅造成市场活力、产业后劲不足，无法通过市场化配置资源提高效率效益；还难以通过市场试错、产业试错、技术试错、企业试错等产生新兴产业，实现产业转型升级和新旧动能转换。

四是市场资源配置弱化。市场资源配置弱化是政府作用强势、公有大企业主导、民营中小企业弱小的另一方面。市场经济的核心是提高资源配置效率，南方经济之所以比北方经济有活力、营商环境之所以比北方质优，关键在于市场化程度。这个市场化程度自1993年以后乡镇企业改革分化开始，再到入世后内外部市场扩容差距加大，再到近年来国进民退有增无减。

五是数字治理能力不够。近年来，浙江率先从“最多跑一次”改革走向了数字化改革。数字化改革本质上就是通过提高数字治理能力，自己革自己的命，把以往在各种“审批”事项以及留有“后门”的权力给拿掉。为什么现在很多地方，明明是技术条件程度，但不愿意推进数字化改革，就是因为想通过留有后门能够拿捏。

3. 破除营商环境建设的问题所在

以上问题的出现，不仅源于政府传统循环模式受限，还源于多文明充分发育与适配，不仅源于体制与机制改革不彻底，还源于审批思维大于备案思维。

一是政府传统循环模式受限。譬如，东南沿海开放城市的营商环境高于全国绝大部分其他地区，其原因在于这些城市早就脱离了“大政府，小社会”的发展层级，尤其是进入了“越支持非公经济发展经济就越活跃，经济越活跃税收就越多财力就越大，税收越多财力越大政府就越不与民争利，政府越不与民争利就越容易营造只有营商环境和创新生态”的良性循环。很多地区的营商环境建设，要走出“贫穷限制了想象力”。

二是多文明充分发育与适配。以山东为例，山东整体上是一个农业文明过重，商业文明不足，工业文明受限，创新文明还在发育中的情况。“重农抑商”延续到至今便是很多年轻人都愿意进入体制，而不是走向企业、产业、商业、实业、创业。再譬如，如今南方很多领导大都是党校毕业的，意味着最优秀的人都去从事了商业和实业，而我们北方很多最优秀的人都寻求进入体制。

三是体制与机制改革不彻底。自上个世纪90年代的国有企业改制、乡镇企业改制等，是整个营商环境建设的起点。当时产权结构与相应的体制机制一直延续到今天。哪里的改制彻底，哪里的市场化水平就高，哪里的营商环境就好，哪里的资源配置效率就越高，哪里的经济活力就越充足。

四是审批思维大于备案思维。在发展面前，很多地方最缺少的不仅是技术操作、行为规范、项目资源，关键是组织方式、发展模式与政策机制、制度安排，核心是现代的发展思维、治理理念与改革共识。表面上是解放思想不够，实则需要打破权力运作的后门——减少拿捏的空间，并采用逐级分权共治的模式与协同推进机制。审批往往就是管控思维，存在拿捏的空间；备案思维，就是只要具备条件和符合要求就可以通过。公共行政”就是自上而下的大政府掌管一切，“公共服务”或“服务型政府”从行政职能走向服务职能。

4. 国内外营商环境优点是共同的

在营商环境建设上，如果说硅谷体现的是“市场经济+创业至上+移民文化”，新加坡体现的是“自由贸易+市场活力+法律体系”，那么，香港体现的是“自由贸易+精益管理+投资便利”，浙江体现的是“放水养鱼+服务政府+数字改革”。

一是硅谷的“市场经济+创业至上+移民文化”。美国东海岸是第二次工业革命的产物，是大企业与金融主导、欧美人的集聚地；西海岸是第三次信息革命的产物，是科技创业公司主导、汇聚了全球不同肤色的人。正是在奉行自由市场主义的条件下，以创业为动力，以移民为途径，成为硅谷引领全球的不竭动力。表面上，硅谷拥有共生共荣、活力涌动、自组织自成长的开放创新生态，但背后是国际化移民型创业之城的发展范式和营商环境。核心是吸引很多的人才淘金、落地、生根、发芽、开花、结果，建设全美、全球的创业圣地，以兼容并包、开放融合、博采众长、开拓创新的文化，抢占产业发展制高点、主导权、主动权。

二是新加坡的“自由贸易+市场活力+法律体系”。多年来，新加坡一直被世界银行评为“全球营商环境最佳”的经济体之一，世界银行每年发布的《营商环境报告》排名中连续十年蝉联榜首。新加坡营商环境之所以全球领先，主要归因于自由的贸易政策、活跃的市场氛围、完善的法规体系等，使新加坡发展成为世界重要的航运中心、贸易中心和金融中心。譬如，新加坡实行投资自由化政策，对外资实行准入前国民待遇，行业准入门槛低；实行单一公司税制与累进税率制，且内外资企业公司税制一致，是世界上税负最轻的国家之一；同时，健全商业法规体系，构建强有力的知识产权保护法律体系，多国签署自由贸易协定等。某种意义上，“自由贸易+市场活力+法律体系”如同深圳的“市场化、国际化、法制化”。

三是香港的“自由贸易+精益管理+投资便利”。香港坚持自由市场的原则，奉行“积极不干预”的经济政策，让市场这只“看不见的手”更好地发挥配置资源、调解经济的功能。譬如，不仅实行货物进出口自由政策，还实行企业自由经营制度，亦实施金融开放自由政策，推行自由经济体制，培育良好市场机制；与此同时，积极推进体制机制优化，推行“精明规管计划”，抓细抓实“策划、咨询、推行、检讨”四个环节，突出“成本核算、预期管理、文化根植”三大重点，重点减低商界遵从规管的成本。

四是浙江的“放水养鱼+服务政府+数字改革”。如果说上个世纪以前，浙江民营经济的发育，主要归功于“放水养鱼”的企业政策，使得民营经济、中小企业能够充分地发育，并基于藏富于民进而扩大再生产，从产业企业端提高资源配置效率；那么，“入世”后凭借1.0服务型政府建设，促进了生产力与生产关系的有机结合，以质优营商环境进一步带动了产业领先发展，从政府端提高全社会效率效益；如今则是从2.0的“最多跑一次”走向3.0的数字化改革，通过数字治理优化提升营商环境，从全社会系统提升效率效益。

5. 让数字治理加快再造营商环境

当前，我国处于推进社会治理现代化、优化营商环境建设与数字时代异军突起的历史交汇期。借助数字化提高国家及地方治理现代化水平，提高营商环境建设发展层级，有助于促进政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化，并促进政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。迫切需要在新一轮营商环境建设发展过程中，借助数字治理实现依数而治、循数而治，进而再造营商环境。

一是建设创新型服务政府，建立新型政企循环与政商关系。跨越服务型政府建设，直接进入创新型服务政府，从第一方党的建设、第二方公共行政走向第三方产业组织、第四方服务集成、第五方法治建设，形成具有公共服务提供者、新兴产业组织者、创新服务集成商的创新生态顶层设计者、建设者和维护者。形成“越支持非公经济发展经济就越活跃，经济越活跃税收就越多财力就越大，税收越多财力越大政府就越不与民争利，政府越不与民争利就越容易营造只有营商环境和创新生态”的良性循环，并打破“政治家的企业”的政商逻辑，突出“企业家主导的事业”。

二是加快推进数字化改革，建立新型治理方式与工作模式。切实学习浙江“最多跑一次”及数字化改革发展经验，打破管控思维，走向疏导思维，建立基于数字治理的营商环境和公务工作模式，在最大限度内利用数字技术打破行政审批和体制机制障碍，不仅减少审批事项，更重要的是将现代治理思维理念与操作技术、行为规划更加适应经济产业和营商环境要求。

三是突出民营中小微企业，建立新型政策体系与服务体系。加快建设以中小企业创业创新为核心的营商政策体系、科技政策体系、创业政策体系等，从体制机制和政策体系上壮大非公经济的发展；着力提升基于民营企业微观经营基础、企业主导的市场化资源配置能力，提高资源配置效率；加快国有企业、集体企业混改以及确权，鼓励大企业高管提高收入并溢出创业。

四是用软件重新释放硬件，营造全新创新生态与营商环境。从营商环境升维到创新生态高度，加快构筑以产业生态维主线、以数字生态为段位、以研发生态为源头、以创业生态为灵魂、以金融生态为血脉、以服务生态为基底的创新生态，在企业成长规律、科技创新规律、市场经济规律、产业组织规律、公共治理规律之间找到平衡点，以质优创新生态带动经济社会发展轻盈地腾飞。

五是打造活力型创业之城，营造新型商业伦理和创新文化。深圳无论是户籍人口还是流动人口，有大量的创业创新人才涌入，再加上历史文化沉淀不足，更容易产生移民城市开放、包容、融合的文化。进而充满了大量的淘金机会、多样的成功渠道、富集的资源要素、良好的创新环境，后来发展起来、产业高端化了、财政有钱了，进一步推进人口结构、产业结构、公共服务、机制环境、创新生态的协同发展。

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让数字治理带动营商环境建设进入新阶段

2. 营商环境建设发展顽疾的顽疾

3. 破除营商环境建设的问题所在

4. 国内外营商环境优点是共同的

5. 让数字治理加快再造营商环境