当前，国内外发展形势总体呈现“格局之变、周期叠加、变量涌现、发展变迁、形态演化、范式转换”。面向“十五五”，只有优化功能布局、加快动能转换、优化资源配置、创新体制机制、加快形态转变、创新组织方式，才能保障战略空间、提升竞争能力、提升组织能力、保持发展活力、提高发展层级、抢占发展先机。
（一）格局之变：全球政治经济格局重构，是加快践行中国式现代化最大的战略环境
以中美两个新旧超级大国为代表的国际政治经济力量对比及地缘政治体系变化，决定着“百年未有之大变局”的根源及走向。从基本面来看，是以中国为代表的新兴经济体和新兴市场崛起，对以美国为主导的“科技-工业”体系、“贸易-开放”体系、“金融-投资”体系、“教育-人才”体系、“资源-能源”体系、“军事-安全”体系产生了一定冲击，导致了全球经济中心和重心的“双重位移”；而其背后的深层次原因，在于中国自改革开放以来在“超级全球化”背景下，不仅充分吸收第一次、第二次产业技术革命的成果实现量的突破，并赶上第三次产业技术革命“末班车”[ 主要通过自主创新战略、高技术产业发展以及加入世界贸易组织等，在短时间内完成了西方发达国家几百年的工业化实践历程。]加快质的跟进，还拥抱第四次产业技术革命数字化浪潮大有“换道超车”的趋势。所谓“百年未有之大变局”，一方面是超级全球化的红利边际递减，来自外部的需求、技术、资本等皆受到重大抑制，在较大程度上打破了新兴经济体与后发国家或地区依靠“产业-技术-需求”的国际扩散形成的“外向型经济”发展模式与增长方式，倒逼其加快调整产业结构、转变发展方式；另一方面是经济全球化的外延持续拓展，历经贸易全球化、制造全球化、服务全球化、创新全球化的叠加，逐步走向数字全球化引领，为新兴经济体的发达地区率先转变增长方式、发展方式、发展机制等创造了条件。
（二）周期叠加：多重发展周期结构矛盾，是加快践行中国式现代化最大的创新空间
长期以来，各国或地区在技术生命周期、产业生命周期、经济发展周期、政策发展周期上的相对适配，是影响和决定全球政治经济秩序与世界和平发展的重要基石。由于金融资本的“掠夺性”、科技创新的创造性、产业发展的生产性、主要政府的政策性之间固有的结构矛盾，使得各国或地区之间的竞合矛盾更加突出，加速了全球技术生命周期、产业生命周期、经济发展周期与政策发展周期的不适配、不协调，进而促使全球发展秩序、国际产业分工、世界经济体系深刻调整并迈向新的“平衡态”和“稳态”，即系统性重构。所谓多重周期“适配”，即以技术生命周期的超前布局，加速产业生命周期进入新阶段，对冲经济发展周期的“周而复始”，进而在全球政治经济格局上抢占制高点、掌握主导权、赢得主动权。这也是“十五五”时期实现综合国力提升、全球秩序建设、金融财富孪生以及产业转型升级的底层逻辑。为此，只有以科技创新与产业发展有机结合的政策发展周期，突破技术生命周期、产业生命周期、经济发展周期的“折叠”，才能找到具有未来三十年发展红利的创新空间，才能为中国式现代化建设形成强大的物质基础与发展空间。
（三）变量涌现：诸多风险矛盾问题涌现，是加快践行中国式现代化最大的风险挑战
二十大报告指出,我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期,各种“黑天鹅”“灰犀牛”事件随时可能发生。当前及未来影响世界发展的重要变量如：中美大国博弈加剧，贸易摩擦、科技脱钩层出不穷；地缘政治冲突加深，国际规则、全球治理更加重要；全球可持续发展纵向深化，气候治理、能源合作更加突出；全球经济走势此起彼伏，经贸交流、国家合作更加突出；世纪疫情影响深远，短期影响国内社会治理观念，长期影响经济社会形态转变。在新的历史条件下，面对外部需求的“不稳定”、全球秩序的“不安定”、国际合作的“不坚定”、全球经济的“不淡定”和未来发展的“不确定”，迫切需要构筑双循环发展新格局、建设制度型开放新高地、打造可持续发展合作新治理、强化国际经贸交流合作和全面推进数字化转型新发展。
（四）发展变迁：经济社会发展阶段进阶，是加快践行中国式现代化最大的发展趋势
从社会发展、产业发展、创新发展、开放发展等不同角度来看，“十五五”时期我国将迎来经济社会发展阶段的系统性进阶。从社会发展阶段来看，主要矛盾转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。从产业发展阶段来看，经济体量、人均产出水平加快从工业化中后期走向后工业化，产业技术水平加快从工业化中期走向后期。从创新发展阶段来看，创新型国家建设从跟随创新、适应创新、集成创新走向局部引领创新带动的全面自主创新。从开放发展阶段来看，加快从外向型工业经济发展模式走向开放型创新经济体制。在全面建设社会主义现代化强国新征程中，需要以更大决心、更有勇气地攻坚克难与破冰试水，打好新型城镇化、新型工业化、新质生产力、新一轮开放的战略组合拳。具体来说，围绕新型城镇化，聚焦产业结构、空间结构、人口结构、动力结构、能源结构、市场结构做结构性重组与系统性重建；围绕新型工业化，加快形成信息化主导工业化发展的新范式，在数字化带动下构筑现代化产业体系、加快数实融合；围绕新质生产力，突出科技创新内生增长动力，促进自主创新范式向引领创新范式迈进，加快从要素驱动、投资驱动迈向创新驱动；围绕新一轮开放，加快以制度型开放引领建立高水平、高层次、全方位的开放型创新经济运行体制。
（五）形态演化：经济社会形态系统转换，是加快践行中国式现代化最大的发展应对
伴随数字转型、现代治理、文化赋能、共同富裕、绿色低碳等加速显现，我国经济、政治、文化、社会、生态各方面建设发展产生新形态。一是产业经济形态从工业经济走向数字经济，数字化转型成为经济建设的重要议题；二是政府治理形态从发展服务型政府走向创新赋能型政府，数字化改革成为政治建设的重要动能；三是都市文化形态从依赖物理空间经营走向依托数字空间运营，文化赋能成为精神文明建设的重要抓手；四是社会民生形态从半工业半信息社会走向数智社会，共同富裕成为社会建设的重要要求；五是人与自然关系从掠夺式开发走向可持续发展，绿色低碳成为生态文明建设的重要取向。“创造人类文明新形态”是中国式现代化发展的本质要求，各地区需要超前把握产业经济形态、政府治理形态、都市文化形态、社会民生形态、自然生态形态之变，并结合新形态谋划物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明的协调发展，在新时代产生具有世界影响、全球价值和国际认同的中国道路、中国模式、中国经验、中国标准。
（六）范式转换：经济社会发展范式转换，是加快践行中国式现代化最大的发展趋势
上述“格局之变、周期叠加、变量涌现、发展变迁、形态演化”，背后的核心是“范式转换”。对我国，尤其是国内发达地区而言，不应局限于模式升级的“修修补补”，而要率先寻求各种发展范式的“脱胎换骨”。具体来说，一要在技术源头“卡脖子”与“抽梯子”条件下，创新范式从产业技术创新走向科技创新；二要在外部需求“不稳定”与“不确定”条件下，开放范式从政策性外向走向制度型开放；三要在产业变革“数智化”与“生态化”条件下，组织范式从工业化组织走向数字化组织；四要在人口结构“老龄化”与“低生育”条件下，城市范式从城市经营走向数字城市运营；五要在气候能源“极端化”与“短缺化”条件下，生态范式从掠夺式开发走向可持续发展；六要在政府职能“强治理”与“数字化”条件下，治理范式从服务型政府走向赋能型政府。当前及未来，各地区迫切需要系统性转换改革创新范式、产业组织范式、科技创新范式、绿色发展范式、城市治理范式，最终以新的产业结构、空间结构、创新结构、贸易结构、能源结构、治理结构等形成新的发展范式，从要素驱动、投资驱动、外需依赖走向创新驱动、绿色驱动和数据驱动。
二、“十五五”阶段特征分析
（一）中国式现代化建设进入新阶段
从发展进程看，中国式现代化建设迈入“综合现代化”新阶段。根据“三步走”“两步走”等国家战略，我国历经两个经济现代化为核心的发展阶段[ 1981—2000年“以经济建设为中心和以工业化为重点”，2001—2020年“走新型工业化道路和同步推进‘新四化’”]，“十五五”将迈入以人为本的“综合现代化”新阶段，其主要特点是将现代化嵌入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设等各个领域并有机融合，形成整体、动态、复合、统一的现代化。按照国际主流观点，发达国家（地区）的四个标志是人均GDP很高、工业技术先进、科学技术领先、社会福利很高。仅就人均GDP而言，我国人均GDP从“十三五”末的7.2万元提升到2023年的8.9万元，接近高收入国家；预计到“十四五”末，将达到1.4-1.5万美元之间；到“十五五”末，将在2万美元左右。按照国际组织认定，人均GDP在2万美元以上是初等发达国家（地区）；3万美元以上是中等发达国家(地区）。
未来十年，我国经济社会发展的重心由经济现代化转向以人为本的综合现代化，社会形态加快从半工业半信息社会走向智能社会。在中国式现代化新阶段，增长方式从单纯规模扩张向规模和质量并举转变、发展目标从单一经济指标向以人为本的全面发展和综合功能转变、发展模式从只注重技术和生产力发展向注重品牌和生态转变。从现代化水平来看，到“十五五”末，我国总体上将接近初等发达水平，并有近20个城市将达到中等发达水平；而到2035年，我国总体上将从初等发达向中等发达发展，有10个以上的城市将达到高等发达水平。更进一步而言，到2030年，GDP排名处于21-30位的城市要提前5年基本实现现代化；处于11-20位的城市要基本进入初等发达阶段；处于前10位的城市要基本进入中等发达阶段。
（二）新质生产力培育进入关键期
钱纳里提出从人均GDP、三次产业结构来判断一个国家或地区的发展阶段[ 钱纳里1986年首次出版的《工业化和经济增长的比较研究》提出了地区经济发展阶段理论。]。在结合通胀因素提高人均GDP标准，并综合考量产业技术水平后，应用该理论推断可见，到“十四五”末我国总体处于工业化中期，少数创新型城市进入后工业阶段，还有部分城市处于工业化中后期。
当前进入大科学时代，产业大变革、技术大融合、经济大分化、生态大循环、格局大调整并存，呈现出产业加速跨界、技术加速融合、经济深度演化、生态更加贯通、创新加速极化、组织加速重构，对生产力提出了更高的发展要求。“十五五”阶段，在以数字经济、科技创新、产业变革为驱动，以高技术服务、科技服务、制造服务、数智服务等为代表的新质生产力带动下，我国全社会劳动生产率、人均GDP、亩均税收等将会不断取得突破。前提是切实突出科技企业创新主体地位，科技政策、产业政策、人才政策、金融政策等加快从支持传统大企业走向支持科技中小微企业。
（三）新型城镇化处于深化调整期
伴随城镇人口快速增长、土地城镇化和房地产市场拐点出现，我国城镇化建设整体上进入“存量”阶段。对城市而言，以土地“增量”开发支撑经济增长、人口增加和城市扩张的外延式发展模式难以为继，内涵式发展、高水平治理与“存量”盘活的“城市运营”将成为城市发展的新模式。目前，我国城镇化率已从“十三五”末的63.89%上升到2023年的66.16%，提前超额完成了“十四五”规划目标；如按照每年增长接近1个百分点，到2025、2030、2035年将分别达到68%、73%、78%，逐步接近发达国家80%的水平。从收入可持续性来看，已经形成了“高级别城市靠税收、中级别城市靠土地、低级别城市靠债务”的格局。从城市存量资产质量和运营效率上看，我国城市资产水平已经普遍超前于城市发展水平。
“十五五”将是我国新型城镇化发展的深化调整期，核心是从城市地产化的城市经营走向再城市化的城市运营。具体来看有如下几个趋势：一是大拆大建的城市经营不可持续，加快从城市经营走向城市运营；二是摊大饼式的城市化扩张难以为继，加快从投资驱动走向创新驱动；三是政府财税收支的传统模型不再适配，加快从土地财政走向金融财政。此外，千万人口的超大规模城市治理成为新型城镇化重要着力点，迫切需要加快从传统城市管理行政服务走向人民城市与社会治理。
（四）生态文明建设处于攻坚期
伴随改革开放的深入，我国逐步破除了“先发展后治理”的认知误区，自党的十八大以来把生态文明建设作为根本大计，开展了一系列开创性工作。“十三五”末创新性提出“双碳”战略目标——2030年“碳达峰”与2060年“碳中和”。根据这一目标，到“十五五”末要实现碳达峰,并将在2035年成为年碳排放减少绝对值最高的国家。双碳问题是以能源为主的系统性问题，关系到经济与产业结构调整，核心是降低CO2排放强度与总量，由近及远重点是“节能减排”“调整能源结构”“发展碳技术与碳市场”。
“十五五”时期，我国将在绿色发展、低碳发展、生态文明建设与可持续发展上加快转型布局。对于诸多地区而言，“十五五”不仅是“碳达峰”的重要攻坚期，还是事关未来发展的“窗口期”。要清醒认识到，经济增长、产业发展、人口增加与生态环境、资源能源的长期结构性矛盾依然存在，各地区万元GDP水耗、万元GDP能耗、人均碳排放量、pm2.5浓度、人均城镇生活污水排放量等节能降耗类指标依然处于高位，而新能源汽车渗透率、人均公园绿地面积、绿色工厂数量、净零碳城市指数、地表水达到或优于Ⅲ类水体比例等环境友好类指标也具有较大提升空间。无论是市场层面还是社会层面，节能环保意识均有待加强，需要加快从低碳治理走向绿色发展，推进生产生活方式的绿色转型发展。减少碳排放，涉及供给侧和需求侧两大部分，供给侧以电力系统为核心，推动能源结构调整与转型升级；需求侧以工业为重点，产业结构调整、节能降耗、材料循环利用、使用低排放原料等多措并举。同时，围绕碳的吸收、捕集、利用等碳技术与碳交易市场也将逐步积极探索。
（五）开放合作优势进入重塑期
伴随贸易全球化、制造全球化、服务全球化、创新全球化的历史演进与迭代，经济全球化走向数字全球化新阶段。这其中，不同阶段的经济全球化具有不同的运行模式、发展机制及特征趋势，并与中国改革开放的发展阶段紧密结合与互动。改革开放初期的贸易全球化，主要是大小宗商品进出口，关键是基于各国或地区资源禀赋与比较优势形成分工与交易。市场化改革早期的制造全球化，主要是全球大分工与大规模制造，物质、资源、能源向能量、商品、产能的转化是核心，关键是基于产业链、供应链的产业梯度转移与财富创造。新世纪以来的服务全球化，主要是服务贸易、价值链贸易，商品价值、商业价值、财富价值的转化是核心，关键是基于价值链分布的全球经济分工与财富分配。近十年的创新全球化，主要是“资源跟着人走”、新兴产业生成，人才、资本、技术、经验和知识的有机组合是核心，关键是基于创新链、人才链的全球创新资源优化配置。如今的数字全球化，主要是数字经济、数字治理和数字世界，人流、物流、商流、信息流、资金流转化为数据流、价值流是核心，关键是基于数据链的升维发展、全球治理。
“十五五”时期，在大格局之变条件下，各地区迫切需要率先以制度型开放代表国家积极参与不同国别竞合发展与全球经济秩序重塑。一是从外向型产业发展模式走向开放型经济运行体制，打破贸易壁垒、资本管制等实现自由贸易，优进优出发展格局是其成熟标志；二是从适应性政策先行先试走向引领性制度改革创新，围绕跨境金融、自由贸易、人才教育、科技创新、社会治理、社会服务等方面，将政策创新与制度创新有机结合，系统性优化提升标准、规则、管理等；三是从风险管控型体制限制走向风险治理型制度疏导，通过自贸区等制度创新平台，尝试打破以防风险为主的体制限制逐步走向引导型制度创新，在科技创新、高端人才、国际金融、自由贸易、公共服务、社会治理等领域建立具有全球化、世界级、未来性的规则、制度、标准。
（六）民生福祉处于巩固提升期
当前，“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等民生福祉亟待巩固提升。从具体指标来看，尽管各地财政民生支出占比、居民可支配收入、人均预期寿命、医疗卫生条件等皆有增长，但呈现出较大的发展不平衡，并且与发达国家及世界平均水平皆有出入。这其中，很多省份和城市呈现出生率、流入率下降与老龄化程度攀升并存的局面，将对经济社会发展与公共政策、社会服务等产生深远影响。
伴随我国经济发展模式和人口结构变化，城市进入了“人民城市”的新发展阶段。作为一项系统性工程，人民城市既是社会治理新格局，又是中国式现代化城市范例新境界。要树立“共建共治共享”的发展理念，即以共建为根本动力，以共治为重要方式，以共享为最终目的。这其中，数字城市为社会建设带动经济建设创造了可能及空间。对投入产出效益不高的公共事业、资源配置效率不高的社会固投、公共服务效能不高的行政管理、居民福祉体验不高的民生服务，迫切需要用商业手段解决社会问题、用数智技术加强基础设施、用共享经济释放资产泡沫、用平台企业参与城市管理，最终用社会建设带动经济建设、城市建设，实现经济发展和社会发展的有机协调。
三、“十五五”战略谋划考量
（一）审慎识变：在格局之变条件下，彰显“变”与“不变”的领导力
如果说“十三五”已进入“超级全球化”红利尾声，而“十四五”建立在再全球化的转换期，很多谋划在大格局之变下难以实现；那么“十五五”则需要对大格局之变有更加审慎的判断与认识。然而我们亦需要看到，尽管受中美战略角力影响，贸易全球化、制造全球化、服务全球化以及创新全球化都呈现出“逆全球化”倾向；但数字化比资本更具有开放性、扩张性和裂变性，数字全球化带动的全球化是“深”的、或者说是加深了“再全球化”。 如果说自1978改革开放至今，我国用了四十余年将经济体量保持在美国的六七成之间，那么未来还需要再用十余年，在2038年之前不仅完成经济体量的提前赶超，而且要在综合国力上进一步接近。这意味着在未来十五年中美战略相持的关键阶段，无论对于“十五五”还是中长期、远期而言，面对国际形势、国际格局、国际需求之“变”，各地区都需要站在经济全球化叠加演进，尤其是数字全球化的视野、视角和视距上，重新审视世界经济体系、全球发展格局、全球经济秩序、全球治理格局变化，重构地区发展能力模型、能力结构。这其中，需要坚守“不变”的则是战略定力与战略信心，面对多重压力加强风险管控与驾驭能力。
（二）科学应变：在阶段演进条件下，探索“破”与“有立”的创造力
当前面对社会发展、产业发展、创新发展、开放发展等多方面发展阶段的叠加演进，对中国经济社会发展的真正考验已然来袭，而发展依然是硬道理，破局之关键在于能否创造性地解决自身的发展问题。核心是更好统筹改革、开放、创新、发展、安全关系的大局，坚持以改革为先导，开展体制机制先行先试；以开放为途径，率先形成制度型开放新格局；以发展为根本，率先形成高质量可持续发展；以创新为动力，率先形成新型经济增长方式；以安全为保障，率先形成安全稳定发展典范。加快将“工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化”向“泛工业化、超信息化、再城市化、重市场化、深全球化”方向进阶发展，并抓好人口、需求、投资、数据、土地等五个变量的资源配置工作。这其中，我们需要清醒地认识到，当前各地区的发展矛盾之根源是“用1.0的理念、2.0的手段，去实现3.0的目标、4.0的愿景”，未来需要秉持“没有新的发展逻辑，就没有新的政策逻辑，就没有新的组织逻辑”，将“破”与“立”有机结合在一起。不仅要以“立新”倒逼“破旧”，用新技术、新产品、新业态加快发展新质生产力，推动新旧动能的接续转换；更要以“先立”引领“后破”，用新理念、新手段、新机制全面深化改革与扩大高水平对外开放，找到逆势而为、另辟蹊径的新思路、新航道、新形式，全面打造具有全球影响、国家使命、时代需要、地区特色的发展位势。
（三）主动求变：在范式重塑条件下，提升“为”与“不为”的行动力
在各种发展范式转换的当下，尤其面对各行各业“内卷”突出、“内耗”严重等，我们需要更加清醒地认识到政府的“有所为，有所不为”，围绕“科产城港境治”加快以结构性重组带动系统性创新，优化产业政策、企业政策、科技政策、营商政策、社会政策、民生政策等，以新的产业结构、社会结构、消费结构、能源结构、治理结构，以及新的产业组织模式、科创组织模式、都市生活方式、生态发展模式、社会治理方式等，形成新的经济形态、社会形态、文化形态、自然形态和治理形态。在不同的政策倾向、价值取向和发展趋向下，解决企业成长、市场运行、科技创新、产业发展与政策供给之内在矛盾，尤其是在企业成长规律、科技创新规律、市场经济规律、产业组织规律、公共治理规律之间找到平衡点，在效率效益、活力张力、公平公正之间寻求最大公约数。这其中，核心是在整体上创新公共政策供给，深化体制机制改革，避免行政化扩张加速市场萎缩、企业家精神萎靡。
