编者按：“发展是硬道理”，核心是地方的经济发展，如今则需要高质量创新发展。结合当前国内外形势，下文从发展层级、发展战略、发展空间、发展模式、发展动力，以及开发建设、管理运营、资源配置、组织方式、运行机制等方面，梳理了影响“十五五”时期区域高质量创新发展的十大问题，并结合相应的基本判断提出了相应的参考建议与政策主张。
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无论是区域发展、省域发展、市域发展、县域发展抑或园区发展，大都是时代的产物，尤其是经济全球化条件下的分工与需求，以及区域经济一体化集聚与扩散的产物。譬如，就一个城市而言，起初并非北京、上海、深圳、杭州等等带动了中国发展，而是中国发展的大局在不同领域、不同阶段选择了这些城市；而后由于这些城市在产业、科技、开放、文化、金融等领域不断突出中心化，才能促进中国的多中心并发创新。就一个功能平台而言，起初并非是中关村成就了北京、浦东成就了上海、苏州工成就了苏州、南山成就了深圳、滨江成就了杭州，而是这些城市类型、资源禀赋、区位特点、比较优势、战略选择、资源配置、发展路径等等在不同历史发展阶段选择了这些功能平台；而后只有立足这个城市跳出这个城市路径依赖，才能进入成就城市的高级阶段。从这个意义上，区域发展的初级阶段，是大格局大区域造就小生境，也就是需要充分抓住内外部机遇，加快将区域类型、区位特点、资源禀赋、比较优势、战略选择、资源配置等有机结合，将发展先机与自身条件转化为发展优势；而区域发展的高级阶段，核心是打破传统思维定势、打破传统路径依赖、打破传统发展模式，将自下而上、由内到外的个体探索转化为各地甚至自上而下集体行动的逻辑。自新世纪以来，很多省份、很多城市、很多区县、很多园区大都是跟着中国经济高速增长的大船同行，即便历经两个、三个、四个或五个发展计划，亦在发展结构、经济结构、产业结构、动力结构、能源结构、市场结构、治理结构等未有结构性调整。近年来，工业化基础雄厚的工业基地，到了市场化以后比不上民营经济活跃的；科教智力资源密集的科教基地，在创新面前比不上产业创新活跃的；越是资源富集的、土地资源充足的，越是难以在走向产业创新之路；很多无水港的进出口贸易比有水港的更活跃。伴随创新从园区走向城市，发展从城市走向都市圈、城市群，开放从都市圈、城市群走向经济带与全球化，以及城市替代国家参与国际竞争，中心城市走向都市圈与城市群，城市群联结成为经济带，各区域需要结合内外部条件，重新思考制造、创新、贸易、开放、文化、金融、消费等方面在大格局大区域中的位置，并促进产业功能、科技功能、城市功能、开放功能、治理功能等在空间上的优化布局与有机结合。
三、发展空间：到底是在无人区寻找全新的蓝海，还是在红海中降维打击找新的蓝海？
尽管未来导向、战略导向、发展导向、优势导向、机会导向、问题导向所分别形成的未来产业、战略产业、新兴产业、优势产业、特色产业和基础产业是现代化产业体系的核心组建。但不论有没有产业基础、下沉到怎样的幅度都在谈未来产业、低空经济、智能经济等等，不仅陷入到产业发展的误区，还通过“一哄而上”的产业投资将原本三十余年的产业周期缩短到十年。纵观历次产业技术革命，第一次工业革命的典型公式是“（煤炭能源+蒸汽机动力+钢铁煤炭）*机器或机械化=生产决定消费的轻工业消费品”，重在围绕人的衣、食、住、行等生活所需，产生了以纺织、交通运输等为代表的轻工业；与之相适应的，煤炭、钢铁等资源型产业也随之崛起，成为相关产业的能源、材料。第二次工业革命的典型公式是“（石化能源+内燃机+石化材料）*电机或电气化=（轻工业消费品+重化业工业品）”，彼时电器开始替代机器，以汽车、轮船、飞机为代表的重工业崛起并进一步打破了时空的局限，而石油开采与石油化工则提供了当时的新能源、新材料，并形成重化工为主导的产业结构。此后，逐步形成重工业为主导、轻工业为主体、资源型产业为补充、都市服务业为支撑的近现代工业体系与现代基础产业。第三次信息革命的公式是“软件*硬件=以信息技术为代表的高新技术改造传统产业”，也就是伴随源原子能技术、航天技术、电子计算机技术、人工合成材料、分子生物学、遗传工程等新技术应用推广，不仅在信息化带动下产生了以电子信息、移动通讯、互联网产业等为代表的信息产业，还立足现代基础产业发展了以新材料、新装备、新医药、新能源为代表的高技术产业。实际上，目前很多讲的新一代信息技术、新装备、新能源、新材料、新医药等等，其本质还停留在第三次产业技术革命阶段。如今第四次数字革命，先是信息技术、数据技术、智能技术、通讯技术等进入数智科技新阶段并演化为数字化趋势，再与能源科技、生命科技、材料科技、海洋科技、空天科技跨界融合，最终与先进制造技术深度融合，涌现出以数字科技、能源科技、生命科技、材料科技、海洋科技、空天科技等为代表的新兴产业。更进一步而言，核心是从碳基生命走向硅基生命过程中，生产方式与生活方式、泛工业化与超信息化的深度融合与高度贯通。如今更多的并非以未来科学带动未来技术、未来技术带动未来产业，新的发展空间、产业空间并非从无人区寻找全新的蓝海，而是在红海中降维打击寻找新的蓝海。总之，产业发展空间的表面是经济形态升级与产业业态的升维，中间层是制造业服务化、服务业制造化、制造业数字化、产品即服务、软件即服务、算法即服务、算力即服务等等的扩张，而底层则是IT（信息科技）+DT（数字科技）+AT（智能科技）+BT（生命科技）+MT（材料科技）+ET（能源科技）+…+MT（制造科技）深度融合。迫切需要以科技跨界融合带动技术跨界融合、以技术跨界融合带动产业跨界融合、以产业跨界融合带动经济跨界融合的发展机制，最终以技术跨界融合促进产业生命周期的扩张与再生创新。
四、发展模式：到底是高新技术改造传统产业重要，还是数智化赋能新型工业化重要？
纵观我国改革开放以来发展历程，更多的围绕工业化、高技术和数字化演进——逐步从基于工业化构造现代产业体系走向高技术提升产业技术构成、再走向数字化优化经济形态，构成解放和发展生产力是发展主线。这其中，工业化发展道路遵循中国制造走向全球“产量大、品质优、价格低、速度快”的十六字方针；高技术发展模式整体处于“引进、消化、吸收、再创新”的发展范式；数字化发展范式则遵循软硬结合、数智兼备、芯算并举、云网融合、台端联动、屏境交融、财器贯通的技术路线。很多地区立足工业化的基础产业大力发展高技术意义的先进制造，并在数字化条件下大力发展智能制造，促进工业化、高技术、数字化的叠加演进，进而促进生产力的提升与扩张。如前所述，利用第三次产业技术革命条件下的高新技术改造传统产业，其结果是形成新一代信息技术、新能源、新材料、新装备、新医药等产业，这些都是先进生产力的代表；而利用第四次产业技术革命条件下的数字化赋能新型工业化，是数智科技带动能源科技、材料科技、生命科技、空间科技、海洋科技等进而与先进制造结合，形成新质生产力。在这里我们需要看到的是，很多地区在高新技术改造传统产业是成功的，但在数字化赋能新型工业化是不足的。整体而言，数智化赋能新型工业化，不仅要以数智科技带动产业技术跨界，加快从技术迭代走向全要素生产率；还要以数字制造促进生产方式转变，加快从先进制造业走向服务型制造。不仅要以数智服务激活产业业态融合，加快以智能物联抢占数字经济下半场；还要以数字平台提升产业组织能力，加快以AI+隐形冠军培育垂类算法企业。不仅要以数字基建赋能工业基础能力，加快以智改数转网联促进产业基础高级化；还要以数据要素孕育新型实体企业，加快从工业数据集走向数据资产化。不仅要以算力赋能提升企业运营能力，加快从供给侧竞争走向场景化落地；还要以开源生态推动产业生态优化，加快以工业操作系统建设开源创新生态。不仅要以数字贸易带动国际竞合发展，加快从价值链贸易走向供应链贸易；还要以数字治理带动产业治理创新，加快数字化强应用型产业载体建设。在新的历史条件下，各地需要从高新技术改造传统产业形成先进生产力，形成高技术制造为代表的智造基地；走向数字化赋能新型工业化形成新质生产力，形成高技术服务为代表的智造服务新高地。
五、发展动力：到底是科技创新带动产业创新，还是产业创新带动科技创新？
在产业技术生命周期上，前端的是科学与技术深度结合的创新，以新的科学知识与理论促进技术技能代际演化，还是解决“科高不高”“技新不新”“有没有成”“结没结果”的问题；中端的是产业技术创新，立足科学理论、技术原理促进设计方案、工艺方法、操作技能、生产经验有机结合，核心是解决“好不好转”“能不能移”的问题；后端的往往是产业化阶段的产品工艺创新，总体处于“技术+工艺+技能+经验”阶段，核心是解决“难不难转”“好不好化”的问题。总体而言，科技创新偏中前端，产业创新偏中后端。如今很多人以为科技创新带动产业创新是高维的，产业创新是低维的。但实际上，除非一个地方是产业技术革命的策源地，否则大部分都需要是产业创新带动科技创新。这是因为，制造业是科技革命与产业变革的核心载体和产物，但不是科技革命与产业变革的源头和起点；高校院所是科技革命的载体，但不是产业变革的源头和起点。长期以来之所以科技、经济之所以两张皮，在于政府或公共财政投入和支持的机构及其研发方向、研发能力，与产业导向、市场需求不适配不适应。从这个意义上，统筹科技创新与产业创新关键突破口在于中端，也就是制造服务业代表的价值链、科技服务业代表的创新连、软件信息业代表的人才链的交汇处。其基本模式在于，以体制机制创新带动思想文化创新，以思想文化创新带动产业组织创新，以产业组织创新带动产业业态创新，以产业业态创新带动商业模式创新，以商业模式创新带动产业技术创新，以产业技术创新带动产品工艺创新。在此过程中，首要的是打破体制堰塞与体系闭环，坚持企业为创新主体，尤其是突出民营科技中小企业的作用，在创新治理方式、创新组织方式、资源配置方式、项目管理方式上有破有立，优化顶层设计并创新技术操作。更进一步而言，以产业创新带动科技创新，就是让真正创新的企业、真正从事科研的人员、真正搞出学术的获得支持以及应有的激励和回报。只有让后端有真正的创新型企业，让前端有高水平研究型大学，才有强大的中坚力量。如今无论是举国体制还是链长制，都是一个落后者围绕别人已经实现的领域集中精力和兵力力争突破，但对于前沿领域或未知领域并没有什么作用。只有走出政府科学家、政府周边的企业和国央企长子，才能以开（开放）源（源头）创新、系统创新实现原始创新、颠覆创新，才能从“引进—消化—吸收—再出创新”的自主创新，走向具有底层逻辑与根技术和富有灵感的引领创新。
六、开发建设：到底是城镇化带动高新产业更重要，还是高新产业带动城镇化更重要？
早在2003年之前，美国经济学家、前世界银行副行长斯蒂格利茨就断言“中国的城市化与美国的高科技发展将是影响21世纪人类社会发展进程的两件大事”。但在上一个发展时期，中国绝大部分的创新高地、创新城市、创新城区、创新园区是城市化工作比高科技做得好。新世纪近几年前的高技术产业发展，在一个国内外技术代差悬殊条件下，稍微一创新一发展就能有成效；而如今在国内外技术代差依然存在但没有那么悬殊条件下，很多研究机构、企业、科技园区等等停止了新的思考，也便没有了新的行动，尽管新的名词、新的政策很多。与此同时，近年来我国一些城市主张城市发展方式与经济发展方式协同，也就是“产城融合”，但整体上处于城市功能大于产业功能、地产开发大于服务供给的发展阶段。其原因在于，大量城市土地开发配置与功能置换掌握了土地的“金饭碗”与“摇钱树”，并利用级差地租的一次性“融资”以地生财，获得大量城市基础设施建设资金，进而改善投资环境以及筑巢引凤，最终将城镇建设、经济发展与社会服务有机结合。尽管“城市化”与“高技术”都是“高投入”，但一个是确定性的，一个是高风险的。伴随后房地产时代，当土地与地产难以支撑地方盈亏平衡，不仅需要回答如何从基于土地的投资开发建设运行，走向产业的投资建设开发运营，再走向数据的资建设开发运营；还需要回答如何从基于土地与城市化的形态开发，走向产业与高新化的功能开发，再走向科技与数字化的生态开发。尤其对于创新高地、创新城市、创新城区、创新园区而言，核心是从产业组织方式带动城市/城区/园区发展模式与形态，走向以科技创新范式转变城市/城区/园区发展范式。以科技园区为例，在传统的认知中更多围绕“科、产、城、人”的关系展开，1.0版为功能单一的工业园区，突出“产”功能，往往依赖 “老三样”；2.0版产业升级的高新技术园区，增加“科”的元素，逐步走向高技术产业发展模式；3.0版为产城融合的创新型园区，由于人的集聚、社会功能的增加，强化“城”的元素；如今“科产城人”融合逐步成为4.0的雏形。如今则需要围绕科技、产业、企业、人才、园区、改革、开放等方面，实现科技领航、产业领跑、企业领创、人才领军、园区领衔、治理领路和开放领先。在此过程中，基于小区块全生命周期产业创新运营能力与工作体系，成为地区促进产业发展、城市建设与创新能力的关键。也就是从项目拆迁立项开始，不仅完成形态设计、空间设计，还明确后期产业用途、空间使用、企业入驻，并按照亩产税收提高用地准入，利用“土地出让+物业租售+税源培育”的财务假设提高资金平衡能力，以财务模型扩张带动财力模型扩张。
七、管理运营：到底是区域政策比产业政策更重要，还是产业政策比区域政策更重要？
经济增长主要依赖于宏观的基本面，政府可以通过积极的财政政策与扩张货币政策带动；经济发展主要依赖于微观的基本点，只有企业不断转变生产方式、提高科技含量才能提高微观经营效率效益；经济促进主要依赖于中观的基本盘，中国正是基于几千个区域性产业集群的崛起加快了经济增长与经济发展。近年来虽然没有人再去详细争论到底是区域政策重要，还是产业政策重要。但伴随新一轮的招商引资要求及其合规性合法性审查等，区域政策要么难以为继，要么变相创新。但从中国几个区域性产业集群崛起的底层逻辑来看，更多的是这个区域的区位条件、资源禀赋、战略选择及其一定偶然中的必然性造就了特定的产业集群，其后再是一个产业带动了某一个区域。之所以区域政策依然比产业政策更重要，主要有两方面的视角：一方面，以中美科技政策、产业政策比较为例，之所以在国家层面学美国、在地方层面学中国，其原因在于中央政府重在解决市场失灵，这一点美国中央政府做得更好；地方政府重在解决培育市场，这一点中国的地方政府做的更好。从以上对比分析中，我们依然可以看出，培育市场的核心是区域政策。另一方面，我国政治经济发展较为不平衡，目前的确没有一个国家层面的产业政策直接导致了一个产业的崛起，更多的是面向区域顺势而为，促进新兴产业集群的崛起。多年前，我们都记得“画了一个圈”，但如今的“圈”越来越大。“圈”越大产业政策的意义越小，只有“圈”越小才能具有规模经济、范围经济、生态经济的效应。也就是说，直到目前区域政策依然比产业政策更重要，而很多区域创新不要指望完全是你有我无的纯粹的区域政策，而是面向产业发展的区域政策。当前，我们坚定不移地遵循市场化和法制化，但需要上中下三个层面联动。当宏观依然是政治经济学，资源配置的依然是双轨，让中观层面急刹车，将出现较高的转型成本与风险。时至今日，我们需要更加突出地方政府在产业促进与产业组织中的作用，坚持以地方财力扩张带动经济社会建设发展，通过“多予、少取、放活”的策略让地方政府成为产业发展的助推器。
八、资源配置：到底是重资产轻研发的大项目重要，还是重研发轻资产的新项目重要？
整体而言，国际上大规模产业梯度转移始于上个世纪下半叶，先后成就了亚洲“四小龙”、亚洲“四小虎”等国家和地区的崛起。改革开放以后，我国东南沿海加快承接国际产业梯度转移与对外招商引资力度。从上个世纪九十年代大规模承接制造业产业梯度转移，到入世后第一个十年承接服务业梯度转移，当中国工业产值超过美国居世界首位后意味着全球大规模产业梯度已经完成。此后，后发地区的招商引资主要依赖于国内的产业梯度转移，主要对象是长三角、珠三角、京津冀三大区域以及各省域中心城市，但中心城市之间更多的是产业内卷。伴随目前全球经济衰退、外部需求拉力减弱、内部需求低迷，经济发展从野蛮增长走向存量优化阶段。各地招商引资的政策导向、招商模式与工作体系将发生重大变化，核心是从“大招商招大商”走向“新招商招新商”。进入新的发展阶段，以重资产轻研发的质优大制造项目不仅越来越少，关键是只要中国人掌握技术的大制造项目产能绝大多数都是过剩的，并呈现出明显的“增产不增效”的发展态势，在此背景下重研发轻资产的新项目更加重要。建立全生命周期项目管理方式的前提是明确项目分类。重点围绕产业结构调整与未来产业、战略产业、新兴产业、基础产业与数字经济、服务业等领域，建立完善前瞻培育型、创新突破型、高速成长型、产能带动型、平台支撑型项目分类与入库标准，形成适应轻资产与重资产并重、鼓励制造业与服务业融合的发展导向，并针对一般项目和重大项目细分早、中、晚期不同阶段，完善科技项目准入标准、重大项目评估规范，加强短期、近期、中期、长期目标管理，促进产能、增速、质量、效率、效益有机结合。更进一步而言，当前的招商引资并非完全是产业发展的实际推动，很大程度上是自上而下的考核所致。我国各类考核无论是产业发展，还是科技创新，亦或是人才引进等等，都注重对看得见的土地、厂房、设备、仪器等的资产性投入，但忽略对人的发展投入。从全国最具创新能力的城市而言，基本上工业投资是下行的，但研发投入则是上升的。几乎可以说，当前我国经济发展已经呈现出从投资驱动走向创新驱动，核心是从追求投资回报率走向追求资产回报率。从这个意义上，当前的资源配置并非将资金、资源、资本变成显性的资产，而是彻底建立创新资源与产业要素跟着人走的资源配置机制。
九、组织方式：到底是行政区政策区比功能区重要，还是功能区比行政区政策区重要？
我们常说，中国经济快速增长的故事，可以做如下描述：在“要想富先修路”的理念下，强化以“铁公机”以及港口等服务于工业化的基础设施建设，一边通过开放搞经开区，一边通过改革搞高新区。一边是外生增长的招商引资，一边是内生增长的创新创业；一边是工业化带动的做大体量，一边是信息化带动的做高质量；一边是市场换技术的要素驱动、投资驱动，一边是自主创新、自立自强的创新驱动、价值驱动。而一旦有了居民的财富积累，就通过城市化实现财富的再分配、稀释和放大，城市功能更加突出；一旦产业完成了资本原始积累，就通过科技创新提高产业技术水平，科技功能就更加凸显。一言以蔽之，以各类开发区为代表的功能区，核心是以经济地理上的画圈实现地理经济出圈的战略创新平台。这个“画圈”就是通过率先解放思想和体制机制创新，带动产业组织创新、产业业态创新、商业模式创新、产品技术创新，使得区域政策与区域改革成为重要的发展动力；这个“出圈”就是以边缘式创新带动系统性创新，形成共同发展的新模式新机制新形式新经验，更好地发挥示范引领、辐射带动作用。当前功能区让位于行政区、功能区行政化以及借助功能区实施行政扩张等现象突出，只有充分认识调功能区重于行政区是活力经济体的重要制度安排，才能将各类开发园区打造成为以经济地理上的“画圈”实现地理经济“出圈”的战略创新平台，进而促进资源配置效率、创业创新活力、创新生态赋能的良性循环。时至今日，我们需要更加注重如下基本逻辑：第一，不是行政权力的扩张，而是产业组织的强化。行政权力有利于对经济的组织动员以及对社会建设的管控，但在政、产、学、研、金、介、用等各类创新主体、市场主体的产业组织上相对缺乏优势，需要强化功能区的产业组织作用。这其中，需要避免打着功能区的旗号，增加行政机构或扩张行政权力的现象，回归功能区“园区”“社区”的“区”，而非行政区划的“区”。第二，不是官僚体系的运作，而是专业人才的运营。行政区难免存在官本位、官僚化的倾向，这本身是行政权力部门属性与运作机制决定的；但功能区面向新兴产业发展以及园区建设管理，需要更多的专业化人才的运营。这其中，既需要避免功能区行政化，还需要避免人才队伍政工化。第三，不是经济社会的管控，而是经济优先的开发。行政区不仅掌握行政权力，还具有系列经济手段，亦具有执法功能，对经济社会具有较大的管控能力；功能区聚焦经济建设与经济事务，从空间开发、功能开发到生态开发。这其中，需要支持功能区在具备一定执法权、财权、发展权的基础上，重点提升经济建设职能。第四，不是政府财力的平衡，而是园区财经的循环。行政区更注重财政预算的收支平衡，以及城市化经营等，逐步从要素驱动、投资驱动到创新驱动；功能区往往依靠资源、资金、资本、资产有机循环，以创新驱动带动投资驱动和要素驱动，促进园区金融财政的内循环与产业经济的外循环，依靠滚动发展带动经济社会发展。这其中，需要进一步发挥功能区金融财力扩张带动产业企业发展，最终促进财经循环互动发展。第五，不是自上而下的引导，而是自下而上的探索。行政区需要自上而下层层落实，功能区需要集中精力更加注重基层工作、基础单元的首创和探索。这其中，更加强调政府的、园区的、人员的、企业家的多方面积极性、能动性。
十、运行机制：到底是资源配置与服务促进一手抓，还是资源配置与服务促进相结合？
当前无论是行政区，还是功能区都面临着不同的体制机制问题。譬如，对于行政区而言，在辖区经营运营与产业组织促进中，主要涉及的问题是与上级政府财权与事权的关系、与上级政府土地所有权与土地收益权的关系、委办局与委办局之间的关系、委办局与各区块的关系、各区块与专业园的关系、专业园与乡镇街道的关系；而对于功能区而言，主要是与上级部门财权与事权安排、园区管理方式与治理方式、政策区/行政区/功能区嵌套关系、委办局与街道/专业园组织分工、园区与“园中园”、核心区与各分园的关系、街道与专业园的关系等等。这其中，一方面是建立统分结合的管理方式，具有经济管理职能的机构要加强统筹，强化跨行政部门系统的资源配置能力、加强产业规划与产业政策，突出具体产业区块、园区的产业组织、产业促进作用，赋予其产业培育核心载体地位。这其中，大部制的前提是专业园的力量要强大，充分利用各经济属性的产业组织者提升产业组织能力，避免上部简化、中部瘦身、基层薄弱，重在上部精简、中间壮大、基层轻盈。另一方面，加快在特定体制条件下，以机制突破带动组织模式创新。如果国家创新体系是体制机制改革，那么地方创新体系的核心是在特点体制条件下，以机制创新为主的组织模式创新。尤其对于很多创新高地、创新城市、创新园区而言，主要是是围绕“四链”融合探索有利于新兴产业发展和创新驱动的新机制新模式新形式。在“产业链×创新链”、“产业链×资金链”、“创新链×资金链”、“人才链×产业链”、“人才链×创新链”、“人才链×资金链”条件下，覆盖新型研发机构、创新联合体、专业园、股权投资、科技银行、种子基金、天使投资、源头企业、企业研发总部、创业型大学/科创学院、科技创业、创投型孵化器等以科技服务为代表的实现形式，以及以产学研伙伴计划、政府引导基金、创新基金、科技成果转化基金、人才引陪计划、创业教育、人才基金等地方财力形成的政策工具。很多时候并非体制问题导致效率效益不高，很多时候是机制不畅造成了运行机制不畅。只有让政府聚焦专项政策制定、关键政策主张、重点支持方向、财政资源配置、政策支持方式、专门工作体系，才能以服务为主体，聚焦“四链融合”探索以技术跨界融合的产业技术创新机制、鼓励原创首创的科技创新发现机制、产业跨界融合的产业人才培养机制、突出创新重心的科技创新发动机制、创新生态赋能的新兴产业生成机制、产业企业导向的创新资源配置机制，进而优化新兴产业组织模式、科技创新组织模式、人才培养组织模式、创投孵化组织模式、科技服务组织模式、财力统筹组织模式。
