为落实《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加快公共数据资源开发利用的意见》，国家数据局于2024年10月12日发布《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》（以下简称《实施规范》）,旨在推进公共数据资源开发利用，规范公共数据资源授权运营，促进一体化数据市场培育，释放数据要素价值。
一、《实施规范》主要内容
（一） 明确授权运营内涵
《实施规范》对公共数据授权运营进行了权威解释，即将县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，按照法律法规和相关要求，授权符合条件的运营机构进行数据治理、开发，并面向市场提供数据产品和技术服务的活动。明确授权对象为县级以上地方各级人民政府、国家行业主管部门持有的公共数据资源，县级以下部门不得对外进行授权工作。
（二）定义授权运营参与主体
《实施规范》对公共数据授权参与主体进行了重新定义，实施机构是指具体负责组织开展授权运营活动的单位，例如各地的大数据中心等事业单位。运营机构，是指按照规范程序获得授权，对授权范围内的公共数据资源进行开发运营的法人组织，负责数据的开发、运营和市场化转化。
（三）规范授权运营流程
《实施规范》将授权运营明确为整体授权、分领域授权或依场景授权三种模式，授权运营工作应按照方案编制、协议签订和运营实施等主要流程合规开展。重点强调实施方案和协议内容应按照“三重一大”决策进行审议，确保授权运营过程的科学性、规范性和安全性，明确必须通过公开招标、邀请招标或谈判等公平竞争的方式来选择运营机构，确保实施机构在选择运营机构时的程序正当性。
二、加快全国公共数据授权运营工作进程
（一）推动各地公共数据授权运营工作快速落地
《实施规范》从国家政策的高度为全国公共数据授权运营明确了业务流程和工作思路，将指导各地公共数据授权运营管理办法的更新发布，规范全国已开展或未开展的公共数据授权运营工作。鼓励各地数据主管部门制定具有地方特色的实施细则，例如北京可以继续深化“行业专区+公共数据”的分领域授权模式。可以预见2025年全国范围内将涌现出一批具有地方特色创新机制的公共数据授权运营示范项目。
（二）促进公共数据全国一体化市场建设
单一地区的公共数据授权运营由于数据规模、覆盖人群、地域范围等因素对数据驱动的应用场景价值有限，需要打破数据孤岛，加强城市间公共数据的共享和交换，实现城市间数据互联互通。《实施规范》的发布将助力京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域数据协同加速落地，形成一批示范性的区域一体化的数据市场。同时国家数据局正会同气象、交通、社保、自然资源等国家行业主管部门深入谋划数据开发利用工作，推动全国性的行业高质量公共数据的供给。
（三）开创企业公共数据授权运营新局面
《实施规范》重点提到供水、供气、供热、供电、公共交通等公共数据可参考程序要求授权使用，通过规范化的流程，为企事业单位提供了数据资源共享和开发利用的新途径，有助于扩大企事业单位对公共数据的供给，打破只有地方政府开展公共数据授权运营的困局，开创公共数据全面授权运营的新局面，实现公共数据的价值最大化。
（四）构建公共数据安全可信流通基础设施
公共数据授权运营工作的开展，将加快构建公共数据安全可信流通基础设施体系，打造安全可信的公共数据开发、运营、监管等支撑平台，营造安全共享、可信计算、留痕留存的数据开发利用环境，运用联邦学习、隐私计算、区块链、安全数据沙箱、多方安全计算等数字技术，实现“模型见面、数据不见面”“数据可用不可见”“可控可计量”，促进多元主体参与数据产品、服务的开发及运营。
（五）完善公共数据资源登记管理体系
“实施机构、运营机构应分别将授权运营范围内的公共数据资源、公共数据产品和服务，按照公共数据资源登记管理要求进行登记”的要求，将加快各地公共数据资源登记管理办法的出台和公共数据资源登记平台的建设，通过构建科学、规范、高效的公共数据登记管理体系，解决信息孤岛、数据质量参差不齐、利用效率低下等问题，促进公共数据资源的合规高效开发利用。
三、公共数据授权运营工作的问题思考
（一）扩大公共数据的有效供给
公共数据授权面临高质量数据供给不足、授权运营的数据质量和价值不高等问题，应探索制定相关政策鼓励数源单位开展数据治理、汇聚、共享、授权等相关工作，强化数据源头治理和质量监督检查，实现数据质量可反馈、使用过程可追溯、数据异议可处置，提高公共数据资源的可用性。
由于公共数据授权运营存在很多的不确定性和风险，很多政府官员和相关工作人员都持观望态度，不敢轻易尝试，为营造鼓励创新、包容创新的干事创业氛围，授权运营工作开展过程中要明确落实“三个区分开来”，鼓励和保护干部勇于探索、敢于创新。
（二）强化个人隐私数据保护
公共数据产品在行业场景中落地应用才能充分释放数据价值，现阶段公共数据主要应用场景聚焦在金融风控、商业保险、消费信贷等领域，采用社保、税务、医保、卫健等部门高价值个人数据进行建模。《实施规范》明确要求授权运营应当在不危害国家安全、公共利益的前提下进行，并不得侵犯商业秘密和个人隐私。因此，公共数据发挥最大价值必须要找到公共数据授权运营与《个人信息保护法》两者之间的契合点，加强对公共数据开发利用过程中个人数据的脱敏、匿名化等工作的监督管理，保护个人隐私数据不被泄露。
（三）探索建立数源单位反哺机制
按照“谁投入、谁贡献、谁受益”的原则制定公共数据授权运营收益分配机制，保护公共数据运营各参与方的投入产出收益，尤其是重点面向数据提供部门探索建立数据供给激励机制。现阶段公共数据授权运营收益整体规模不大，公共数据授权大多数还处于无偿使用阶段，长期来看，需要进一步探索收益上缴、绩效激励、补偿服务等数据反哺机制，通过加大对数源单位的激励措施，确保授权运营的可持续性。
（四）建立健全公共数据产品定价体系
国家数据局正会同国家发改委研究制定相关价格政策文件，规范用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务按照政府指导定价。公共数据产品定价是一个复杂而细致的过程，旨在平衡数据的公共属性与市场价值，要求在保证公共利益不受损害的前提下，通过科学的定价策略来体现数据的真实价值。公共数据产品定价体系需要实施机构、运营机构结合市场需求、数据稀缺性、使用场景以及对数据采集、处理、存储等成本的全面考量，采用成本加成、市场收益或综合评估等定价方法，确保数据产品既能促进公共福祉，又能激发市场活力，实现数据的可持续利用和价值的最大化。
（五）维护公共数据市场公平性竞争
《实施规范》构建了公共数据要素两级市场，一级市场主要是运营机构对原始公共数据进行初步的开发治理，二级市场是其他经营主体对运营机构交付的公共数据产品和服务再开发。为了避免运营机构利用其特殊地位导致不公平竞争，明确运营机构不得直接或间接参与授权范围内已交付的公共数据产品和服务再开发，有助于维护市场的公平竞争环境，鼓励更多企业和机构参与数据产品的创新和开发。但是在实际工作中，由于应用场景的复杂性，运营机构通常需要对原始数据进行不同程度的治理开发，例如用户对已形成的一级产品提出了不同需求和使用方式，运营机构对需求的响应是否属于对产品的再次开发，这类问题需要在公共数据授权运营工作开展过程中进一步梳理完善，既能保障运营机构在数据运营过程中获取一定的收益又不损害下游生态伙伴的利益。
四、结束语
《公共数据资源授权运营实施规范（试行）》的出台，标志着我国在推进公共数据授权运营方面迈出了重要一步，有利于构建一个更加开放、公平、透明、安全的数据市场环境，促进公共数据的高效配置和合理利用，为数字经济的蓬勃发展提供有力支撑。
来源：京算公司 刘经程
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