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【科技参考】科技重大专项管理体制构建：基于国际实践的考察

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2016-11-04

导读：管理体制是科技重大专项有效运行的组织和制度保证，对专项的实施效率有着重要影响。

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引言

围绕国家战略目标组织实施科技重大专项，是各国加速提升其关键领域科技竞争力、实现科技创新重大突破和跨越式发展的重要手段。科技重大专项通常具有规模/影响大、投入高、周期长、技术复杂、参与单位和人员多、专项分布广、时间限定强、风险高等特点，这些特点决定了重大专项需要采取不同于常规科技计划的管理体制。

从国际经验看，科技重大专项因涉及的产业或领域的特点不同、目标不同，存在不同的管理体制模式。具体采取何种模式，主要取决于特定专项的特点、目标和要求，以最有利于实现专项目标为依归。虽然战争和和平时期的、军事的和民口的、紧急的和常态的科技专项，其管理体制会有不同，但从民口科技专项的宏观管理来看，任务导向型大科学研究专项，多采取科学家主导、科学家和政府部门/机构相结合的管理体制（如人类基因组计划）；涉及国家整体战略的重大技术工程，多采取政府（牵头）部门/机构管理体制并利用专业机构和人员进行过程管理（如美国阿波罗计划）；而以攻克重大产业技术或提升产业国际竞争力为目标的专项，多采取产业联盟组织管理、政府协调指导的准经济管理体制（如日本超大规模集成电路专项），甚至经济体管理体制（如以合营公司形式运作的欧洲空中客车专项）。这当中，国家专有因素也会对专项的管理体制构建产生影响。

我国实施中的民口科技重大专项采取的是牵头单位负责组织实施、行政和技术两条指挥线管理体制。运作5年来的实践表明，这一管理体制尚不足以有效应对科技重大专项复杂的管理需求，存在待改进和完善之处。本文从完善我国民口科技重大专项管理体制的目的出发，对发达国家政府主导的科技重大专项管理体制构建进行针对性研析，提炼出一些有借鉴意义的经验和做法，以期能为我国不断完善国家科技重大专项管理实践提供决策参考。

国外科技重大专项管理体制的构建

1. 科学选择牵头部门，建立多部门协作制度

由政府多个部门共同组织实施的科技重大专项在具有明确的实施期限和目标的时候，往往会明确牵头部门，以承担日常的组织实施和协调管理工作，并对具体实施和总体目标的实现负主要责任。牵头部门可以是一个，也可以是多个，甚至可以在不同实施阶段选择不同的牵头部门。美国的一些跨部门重大科技计划会根据细分的子领域选择不同的牵头部门和机构，比如美国国家信息技术研发计划（NITRD）分为6个子领域，每个子领域选择一两个适当的联邦/机构牵头。牵头部门/机构不仅在相关领域具有广泛影响力，而且要少有部门利益。具有“中立”色彩和“超然”地位的美国国家科学基金会（NSF）在美国 NITRD 计划的6个子领域中均被选为独立担任或与其他部门/机构共同担任牵头单位的角色（以美国跨部门科技计划举例说明，是因为我国民口科技重大专项中有个别专项性质上实际上类似于美国跨部门科技计划）。

美国的经验表明，牵头部门/机构要发挥组织协调作用，必须建立有效整合各方的体制机制。除了成立各方共同参加的管理理事会，牵头部门与协作各方共同制定专项规划、以谅解备忘录等书面形式建立相应的运作框架以及符合既定目标的责任机制等，皆是早期应做的工作。专项协作过程还需要牵头单位以及参与部门之间建立有效互动的网络，以求形成持久、有效和富有承诺的协同关系，比如定期召开协商会议，建立互通的管理信息系统等。在牵头协作过程中，牵头部门应力求把握5条原则：透明和责任、平等与包容、效率与效力、回应性以及意见一致基础上的决策。

2. 精心选聘专项负责人，并促其全力以赴

科技重大专项的实施是科技研发和组织管理并行推进的过程。特别是大规模分布与协作式科技重大专项，涉及的单位和人员众多，有的甚至跨越基础研究、应用研究直至产品开发的多个阶段，组织实施过程高度复杂，不确定性大大增加，因此，组织管理中必须拥有卓越的技术及行政领导者，必须有明确的个人抓总负责，按照系统的、科学的管理程序进行管理。美国曼哈顿计划中，格罗夫斯中将和奥本海默分别负责行政和科技，两人彼此信任，配合默契，成就了美国历史上最成功的一次军民合作科技工程。日本超大规模集成电路（VLSI）专项则是产业技术类专项中实行双线领导体制的典范。该专项以联盟的方式组织运作，通产省的退休官员根桥正人凭借其拥有的多年管理国家大型研究专项的经验，在1976年就被任命为联盟的常务理事，负责联盟的组织协调（行政领导），而另一位来自于通产省电子技术综合研究所的科学家垂井康夫，因其在日本半导体技术研究中的杰出声誉，负责管理联合研究室（技术领导）。他们的出身和资历决定着他们能够赢得各个公司的信任与合作。

专项领导者是否全力以赴，是否具有高超的领导和组织管理能力，对专项的顺利推进至关重要。有明确时间要求的重大专项，会要求专职的领导者。即使美国气候变化这样的松散型科技专项计划，时任美国总统也要求负责管理该计划的商务部副部长将3/4的时间投入该计划的工作。而且，在专项实施过程中，一旦发现因领导者的个人能力问题而使专项推进不力甚至陷入困境，必须果断更换领导人。美国的曼哈顿计划、阿波罗计划、人类基因组计划都有中途更换领导人的情形。

3. 利用专业机构/人员进行专项管理，提升管理专业化水平

牵头部门/机构作为专项的具体组织、协调和管理方，其管理效率和管理水平直接影响重大专项资源的配置和使用，并对重大专项的目标实现发挥至关重要的作用。显然，依靠牵头部门/机构的行政管理人员不足以胜任艰巨的专项管理任务。尤其对于大型复杂的科技专项，必须充分依靠专业机构和专业人员，加强专项管理专业化建设，用科学的系统管理知识、方法进行专项管理。

国外成功的科技专项，皆是实施专业化管理的典范。以阿波罗计划为例，美国宇航局（NASA）成立不久即组织实施阿波罗登月这一人类历史上最复杂的科技计划，为此，NASA 一方面利用三大航天研究中心的专业力量管理运作与承包商签订的研制项目，另一方面积极集聚国内杰出科学家、工程师和优秀专项管理人员，包括向公务员委员会争取超级职位和例外职位以利于从外部聘用和留住优秀的行政和技术领导、从国防部抽调军方特派员担任阿波罗计划和项目的负责人等。这些政策不仅有助于NASA吸引和留住关键技术和行政管理人才，而且从空军抽调的具有丰富系统管理经验的管理人才，如阿波罗计划办主任菲利普斯中将等，保证了系统工程管理思想在阿波罗计划管理中的快速实现。

事实上，由于科技的日益尖端化，美国的常设性科技资助与管理机构也日益强调专业化管理。2009年12 月，新成立不久的美国高级能源研究计划局（ARPA-E）宣布启动研究员计划（ARPA-E Fellows Program），招聘研究员参与能源研发计划的管理，任期两年（ARPA-E 认为两年时间对于发现新人比较合适）。被聘用的研究员为 ARPA-E 全时工作人员，在 ARPA-E 期间不从事具体的科研活动，而是利用其研究能力和专长，致力于能源研发项目集的创建与支持，如项目集的确立和管理、解决技术商业化问题、能源政策问题等。他们的职责是做能源科技专家和评估专家、项目集的构想者以及商业化的促进。ARPA-E 希望招聘的研究员能够为 ARPA-E 带来专业化的思维和视角，提出适宜于推出项目集的全新的技术发展领域。而研究员本人通过参与 ARPA-E 的管理工作，也可以了解能源技术开发和商业化的全生命期的管理过程，有了这种经历，这些研究员将来有望成为美国能源技术研究、开发和商业化的领导者。

美国联邦科技资助与管理机构能够全时聘用外部专业人员参与政府的科技管理，得益于美国政府几经改革而形成的弹性化雇佣制度。在这一制度下，科技资助与管理机构有权聘用外部的科学和工程专业人员作为本机构的非永久性工作人员，薪水由机构领导人决定，而不必按照公务员法的规定。例如，2013年 NSF 共有项目集专员490人，其中永久性职员267人，占54%，其余46%均为非永久性全时职员：152人是通过政府间人事法案轮换来的，34人是从高校流动来的访问科学家、工程师、教育工作者，37人是临时工作人员。项目集专员构成的高度灵活性，也给 NSF 的工作带来新的思路和新颖的科学思想与见解。NSF 还配备了30多人的助手，帮助项目集专员处理一些具体的事务。此外，还聘请市场分析专家承担一些与项目决策有关的调研调查活动。

4. 加强集中管理，建立一体化的专项管理体系

早期的某些大型、复杂的科技专项，如美国曼哈顿计划和阿波罗计划，在实施伊始并未建立集中化的管理体制，管理的分散曾一度导致决策缓慢、项目重复、组织工作失序。专项领导者意识到，分散管理不适应专项整体管理的需要，严重制约了专项的推进，遂果断调整专项管理结构和管理模式，加强专项的统一集中领导，由此保障了专项的最终成功。以原子弹研制为例，由于美国对曼哈顿计划及时采取了集中指挥体制，使得美国比同样在战时大力发展原子弹计划的德国进展迅速得多。有学者认为，德国没能研制出原子弹，原因之一是缺乏集中统一的指挥与协调。以自由为标榜的美国在当代的科技重大专项管理上，沿袭了曼哈顿计划集中管理的模式，典型的如信息高速公路计划。

对于大规模分布与协作式科技专项，由于参与的单位多、项目分布广、管理跨度大，实现集中管理、解决项目组织分散问题并非易事，需要一系列周密的组织和制度设计。建立总揽全局的领导、协调和管理机构，制定集中管理的结构化管理流程和制度，发布专项规划和实施方案，集中专项的预算资金分配权，有效行使立项、审批、控制、检查和监督权，优化上下沟通机制（如报告制度），建立管理信息系统等等，都是发展专项集中管理能力的具体体现。而建立一体化的专项管理体系，对专项进行整体的管理、监控、支持等，有助于集成和决策，有利于实现集中统一指挥。例如，美国阿波罗计划建立了四级管理体系，各级均设置了与其管理职能相匹配的人员和机构，如在总部阿波罗计划办公室一级，就设有计划控制部、系统工程部、测试部、可靠性和质量部、飞行实验部五大管理部门，全面负责进度、预算与成本控制、系统工程、设计、开发、测试、性能评估等日常管理工作。

从国际上看，负责专项集中管理的机构通常采用三种组织形式。一是分立于主管部门/机构之外的完全独立的组织结构（如美国曼哈顿计划和日本超大规模集成电路专项），二是存在于牵头部门/机构之中的相对独立型组织结构（如美国阿波罗计划和人类基因组计划）；三是存在于牵头部门/机构之中的弱矩阵式组织结构，专项负责人主要发挥协调作用。完全独立型组织结构的专项负责人能实施自主领导，相对独立型组织结构在所属大系统中自成一体，自主权也较大，这两类组织结构由于采用的是专职人员，有利于专项负责人对人员和工作进行统一调配、直接控制，所属人员也能专心于专项工作，缺点是需要组建全新的管理团队，运作成本高，而且专项结束后需遣散人员。与独立型组织结构相比，弱矩阵式组织结构雇佣的专职人员少，大多是兼职人员，虽少了组建固定管理团队和聘用固定人员的问题，但因兼职人员还有本职工作，并受原所属单位的领导，导致专项负责人难以对他们进行直接领导，同时兼职者容易产生临时观念，责任心不够强，特别是当兼职人员工作比较繁忙时，不可能有更多的时间和精力来投入专项，对专项集中管理形成影响。也因此，对于重大的、复杂的、时间要求紧的科技专项，国外通常选择前两种组织结构形式。

5. 有效融合集权与分权，运作机制灵活

集中管理不等于集权管理，两者有着不同的内涵。集中管理与分散管理相对，体现的是对专项工作的一体化管理，而集权管理与分权管理相反，涉及的是管理决策权限的划分。集中管理需要集权，但集中管理不排斥分权，它强调的是在一定监管规则下的分权。美国 NASA 组织管理阿波罗计划的一个成功经验是对集权与分权管理模式的有效选择，将集权的行政管理过程复合在以专项管理和系统工程方法为特征的技术问责体系之上，通过采用系统控制和技术状态管理，以集中式管理结构整合了各航天中心相对自主的技术文化。

美国阿波罗计划组织管理的另一特质是独有的灵活机制。在组织实施阿波罗计划过程中，NASA 依靠国会等的支持，展现出任何其他政府机构所不能相比的组织灵活性。第一，NASA 局长具有非同一般的权力。局长可以在不进行竞争的情况下签订合同；可以在拨款帐目之内调整经费，并可以帐目间进行调拨。第二，NASA 在执行计划时上可以采取各种方式选择承包商或研发外包机构，甚至可以不通过招标方式，以保证计划进行的进度。第三，NASA 总部普遍向下级研究中心授权，使各中心拥有签订合同、在各工作间调拨经费、在不经过专门批准的情况下开始新的研究工作以及人力资源管理上的灵活性。

高度的组织灵活性，充分的管理授权、技术授权，管理界面与技术界面清楚，这些对于艰巨繁杂的阿波罗计划的组织实施是非常必要的。没有这样的灵活性以及集权和分权的有效融合，要在十年内完成艰巨的阿波罗计划是难以想象的。

结束语

大规模实施民口科技重大专项在我国历史上前所未有，也因此，其管理体制的构建中，国际经验的借鉴不可或缺。我国从2009年全面启动民口科技重大专项，相关的管理体制虽已确立，但从实际运作情况看，现行的管理体制还不足以有效应对重大专项组织实施的种种困境和问题，亟需在全面评估的基础上寻求改进和完善。事实上，即使在科技管理高度发达的美国，包括曼哈顿计划、阿波罗计划等科技重大专项，由于组织管理的极度复杂性，其管理体制皆非一蹴而就，均在启动后经历了调整和完善以适应变化的阶段要求。为此，在重大专项实施5年后的今天，认真对照国际最佳实践，检视我国科技重大专项管理体制的不足和问题，是十分必要的。

从国际的视角审视我国科技重大专项的管理体制，如下的问题和挑战值得关注：1. 我国10个民口科技重大专项在性质和目标上是存在差异的，现行的管理体制是否充分考虑了这些差异；2. 两条指挥线体制下技术与行政的协调问题，以及如何保证行政、技术负责人的倾力投入；3. 单一部门牵头的情况下，如何防范国家科技重大专项蜕变为实质的部门专项而有损国家战略目标的实现；4. 多部门参与下跨部门协调的效率问题，跨部门协作激励与约束机制的强化；5. 专项管理由传统的行政管理架构向专项管理架构的转型，包括提高专项管理办公室内部组织设置的适应性、人员的充分保障以及专业化项目管理人才的引入；6. 集中管理的有效实现方式、集权与分权的平衡掌控，等等。限于篇幅，本文不对这些问题做进一步的阐述，留待后续的研究再行探讨和揭示。