以“创新原则”统领法规和制度改革——“以科技创新应对经济社会挑战”之三

导读: 在微观层面上，各国政府为抢占创新先机，在创新的不同阶段开展法规和制度改革：一是开展新兴领域规制改革的前瞻性研究，二是以试验验证模式实现新产品、新服务和新商业的规制改革，三是发展商业化阶段的知识产权和专利制度。

要解决现实世界的社会、经济和政策问题，完成社会使命，不但需要研究与创新，也需要其他政策行动共同配合。

欧洲为此提出了“创新原则”，要求各项法规制度和政策的制定都以“创新”为原则，即：都应对创新推动、创新壁垒清除和市场创建具有重要意义。此外，相关部门应提前介入到研究与创新目标的确定过程中，有助于保证研究与创新日程能够紧密面向未来的社会经济环境。

德国在《高技术战略2025》中提出建设“协调型的科技创新政策”，联邦政府将设立一个国务秘书圆桌会议，加强计划制定和实施中的跨部门合作，实现不同政策领域的密切互动。各部门对于相互之间的交叉点，应协调解决策略，并共同纠正现有创新方法中可能存在的缺陷。

在“创新原则”引领的协调型科技创新政策背景下，各国为了抢占竞争先机，在创新的不同阶段,开展法规和标准以及专利等的修订和完善工作。这是因为，在国际竞争日益激烈的背景下，一个国家的相对优势主要取决于其知识与技术能否迅速转变为商业模式应用于社会，以及社会结构体系是否有助于实现这一应用。在从研发到商业化的整个创新过程中，法规、制度发挥着重要作用。

开展新兴领域规制改革的前瞻性研究

伴随着第四次工业革命的进程，具有较高不确定性的新兴产业将更有可能实现对经济的颠覆性作用。因此，一些国家在开展规制改革时，不再仅仅局限于满足现有需求，而是开展了前瞻性研究，建设面向未来的规制框架，对未来技术和商业模式做出响应。

早在2016年3月，欧盟发布《为欧盟的创新驱动投资而改善法规制度》报告，针对自动驾驶汽车、健康技术评估、纳米材料、航空产品以及电动汽车等一些新兴领域如何改进法规制度促进创新提出了前瞻性的考虑。

日本和韩国规制改革的目标是应对未来可能出现的不确定性，因此均提出了构建规制发展路线图的措施，预测新产业、新技术的发展趋势，提前发现并修改限制其发展的规定。以韩国为例，制定了核心技术领域到2022年的规制改善路线图，设立中期目标，并据此制定短期实施路线图。

 表1 无人机领域规制改善路线图示意

实现新产品、新服务和新商业规制改革的试验模式

创新的速度非常重要，但由于没有先例，创新产品和创新服务的审批周期通常会很长，将错过最佳发展时机。为了有效解决这个矛盾，许多国家都推出了“试验”模式，让创新在特定的范围内即时开展，既提高了创新的速度，又将风险控制在了一定范围内。对于发现的问题，可以迅速应对推出必要的政策措施。

目前，英国、澳大利亚、新加坡、韩国、泰国等国都实行了“监管沙盒”制度。这一制度由英国首创，以实验的方式，创造一个安全区域，对参与实验的创新产品和创新服务适当放松监管，激发其创新活力。参与沙盒实验的企业，在现有的监管体系下，要么合规运营的成本很高，要么根本无法合规运营。监管沙盒的适用范围，通常为金融科技，但已有国家将适用范围扩展到更广泛的颠覆性创新领域。以英国为例，监管沙盒的具体操作包括3个步骤。首先，由英国金融行为监管局（FCA），从企业规模、产品的创新性、对消费者的好处等方面出发，选择参与沙盒实验的企业。其次，FCA根据创新产品和创新服务的不同类型，选择合适的消费者，并要求这些企业制定消费者保护计划，如适当的赔偿等。最后，参与实验的企业向消费者推出创新产品和创新服务，测试期一般为3-6个月。FCA将根据实验结果对监管政策进行制定或完善。

法国于2016年开展了“法国试点”活动，属于当时政府改革中的一项实验性措施。开展“法国试点”主要是为了解决如下问题：一方面，在创新活动中，各类经济主体（如企业、个人、非盈利组织、政府与公立机构等）往往能够发现一些阻碍创新发展或者影响创新效率的法律与行政规定，并能够根据自身经验提出解决这些问题的建议，但是这些经济主体并没有修改这些规定的权力。另一方面，议会与政府等规则制定者希望能够不断完善有关创新的法律政策，但却很难准确发现问题在哪里。此外，各经济主体提出的各类建议是否能够真正解决实际问题，还需要经过现实的检验。作为决策机制，“法国试点”首先是一个电子行政平台：各类经济主体可以将自己认为不合理的法律与行政规定提交到这个平台上，并附上相关修改建议。负责平台管理的行政官员必须在15天内给出初步答复。其次，“法国试点”是一种改革试点机制：经过相关人员的分析研究，真正具有价值的建议方案将在一定地域和时间范围内进行试点，通过分析试点效果决定是否按照该方案修改法律与行政规定。到2018年5月为止，“法国试点”共计修改了46处规定，被采纳的建议占到提交总建议量的一半以上。

德国联邦经济与能源部在2017年的“创新政策重点”中提出要充分利用监管试验区域，即“现实实验室”，开发数字化进程中的创新监管方式。现实实验室是指在有限的时间和空间内、获得法律保障的试验区域，在现实条件下对主要数字化创新和监管方式相结合的效果进行试验。试验区除了要对技术和经营模式进行实践测试外，还重点检验现有监管方式，并对新的监管框架设计进行测试。因此，现实实验室通常会允许某种法律框架在一定时间内进行调整，也就是所谓的“试验条款”，并配以相应的研究活动。

各国都非常重视试验制度的开展，并不断加以完善，未来的主要趋势包括：

（1）适用领域重点向新兴战略领域倾斜。如德国在2018年11月15日发布的《德国人工智能战略》中提出，加快人工智能技术向经济界和中小企业的转移，支持现实实验室的设计和建设。此外，德国一些现实试验室的应用实例主要集中在互联网医药、数字化教育、无人机物流、车辆自动互联等领域。

（2）适用范围向法律延扩。当前各国通过试验制度进行改革或完善的内容以行政规定为主，但随着创新深度和广度进一步拓展，以及试验制度的进一步成熟与完善，各国将赋予试验改革更大的权力，适用范围将包括法律。

（3）监管主体向跨部门协调发展。试验监管涉及经济、管理、机构以及法律等诸多层面，与多种因素密切相关，如行业、科技、经营模式、特殊监管工具等，如果不同内容由政府相关主管部门各自负责，将使得该机制的运行效率不高。因此，未来各国将加强跨部门协调。如“法国试点”提出，将由一位跨部门代表负责协调相关各个部委，具体运行则主要由经济与财政部的企业总司（DGE）负责。

完善知识产权和专利制度

当前创新速度日益加快，科研成果的商业化速度决定着企业的经济效率。在创新过程中，不同产业不同企业所需的知识产权保护方式往往是不同的。为此，世界主要国家对知识产权和专利制度进行改革，以适应多样化的创新需求。

发展适应新技术发展的知识产权。随着物联网和人工智能的发展，网络空间里的国界划分变得更加模糊，导致网络空间开始出现所有权不明确的知识资产。第三方利用这一知识资产创造新价值的时代正在到来。与此同时，随着3D打印等数字制造技术的发展，信息与“事物”逐渐被整合在一起，原来的国家或“事物”框架已经难以保护知识产权。为此，德国政府将制定有利于教育和研究的版权法，充分利用互联网给数字化知识社会带来的机遇。日本政府则提出制定适应新时代发展需求的知识产权战略。根据技术和社会的发展以及需求的变化，考虑知识产权保护与推广应用之间的平衡，使得新知识产权战略拥有灵活的所有权规定和认证体制。

创造具有竞争力的知识产权。在国际竞争日益激烈的尖端技术领域，在第四次工业革命潜力型领域（如智能家居、健康管理等），主要国家采取措施保护高质量的专利，力争达到国际标准。韩国《第四次科技基本计划》提出，要将知识产权信息整合到研发活动的“企划—执行—评价”过程中，增加知识产权专家的参与。日本在《第5期科技基本计划》中提出，充分研讨政府研发项目中的知识资产管理方式，根据各个项目的不同特点，充分利用知识产权。俄罗斯联邦政府“至2024年工作优先方向”提出，在制定和实施国家研发计划时要明确并加强有关知识产权的标准和要求，包括在制定有关产品研发和技术解决方案的技术规范时要开展专利研究。

保护创新型企业的知识产权。欧盟为更有效地保护知识产权，将推动“欧盟共同体专利公约”，使创新型企业能够收益于效率更高、成本更低的知识产权保护。韩国为加强对中小企业、风险企业的知识产权保护，将实行知识产权诉讼保险制度；法国也在不断地进行改革，为企业提供更为灵活多样的知识产权保护。如建立临时专利申请制度，使得一些创新企业既能够以较低成本和简便手续及时获得专利，又能根据市场变化及时放弃专利或者调整专利内容。临时专利申请程序简单，费用较低，保护期为一年。申请者只要在提交临时专利申请后的一年内提交具体的专利保护要求，就可将该临时申请转变为正式专利。相反，若申请者希望放弃该专利，则无须完成任何手续，一年保护期后该申请自动作废。如继续完善有用性证书制度。有用性证书与专利相似，区别在于有用性证书的保护期为6年，而专利为20年。这适合一些技术更新换代快，所需专利保护期短的行业，如汽车、化学、电子等。目前，对一些企业来说，有用性证书的保护期限还不够长，所以法国将有用性证书的期限延长到10年，并允许申请者继续申请将其转化为专利。

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