科情智库
应益昕，郭 明，王晔博，欧阳进良，黄灿宏
(中国科学技术部科技评估中心，北京 100081)
西方发达国家在长期科技活动实践中，对于重大创新方向决策模式及机制建立等均积累了丰富经验，为科学决策提供了有力保障。这些经验，对于我国科技创新方向选择确定，具有一定借鉴意义。
1.1 “自上而下”与“自下而上”相结合。
欧盟委员会正在组织实施的“地平线欧洲”计划（2021-2027年），涉及三大优先领域“卓越科学”“全球性挑战”以及“创新欧洲”，通过“自上而下”与“自下而上”相结合的方式，有效兼顾了科学家的创造性、产业发展的需求导向性及欧洲整体战略的方向性，为实现夯实欧洲科技基础、提升科技竞争力、有效应对全球挑战的目标奠定了良好基础。
1.2 构建了科学的遴选方法。
美国国家航空航天局（NASA）在确认技术方向过程中，利用技术路线图、技术港等手段统筹协调预算资金，避免重复冗余布局。首先，NASA在获取需求、确定技术领域、明确共性方法基础上制定技术路线图，涉及未来20年所需多种技术和开发途径，每个技术领域均被分解为若干技术点，每个技术点均包括技术说明、技术当前面临挑战、技术进展情况、技术性能目标及指标。其次，基于技术港汇集美国在航空航天领域布局信息，与技术路线图进行对比后，识别未得到资助的重要技术领域，同时证明该技术领域与NASA战略、美国国家目标的一致性，进而对其进行优先级排序，形成高优先级航天技术研发需求。最终在决策会议上由NASA高层进行评审并形成战略技术投资规划。
1.3 政府建立了明晰的决策体系。
如美国总统集中了最高决策权，白宫科技管理部门是美国政府科技决策管理机构，由白宫科技政策办公室（OSTP）、国家科技委员会（NSTP）和总统科技顾问委员会（PCAST）组成。美国行政管理和预算局（OMB）因协助总统编制和审核国家预算，也会参与到科技计划决策过程中。科技相关的联邦部门提交科技预算和计划需求后，OMB与OSTP会根据预先发布的优先领域备忘录，在对各部门上报的计划、科技政策、报告等进行综合评估后，制定各部门计划优先领域。
1.4 明确遴选原则确保创新方向聚焦。
如“地平线欧洲”计划在创新方向决策过程中，实行使命导向型研发创新政策，设定了明确的遴选原则，包括：社会意义广泛，促进跨学科、跨部门和跨主体合作的创新，具有明确目标等。
1.5 建立了完善的科技战略咨询机制
如美国设有向总统负责的最高科技规划咨询机构——总统科技顾问委员会和美国国家科学理事会，负责组织国家所属科技战略研究机构（如美国科学院），或第三方咨询机构（如世界技术评估中心、兰德公司等），对美国战略规划的优先领域提出咨询建议。
1.6 科技预测发挥重要作用。
如日本是开展技术预测最多的国家，自1971年开展首次技术预测以来，已经连续开展11次。科技预见为日本政府研究制定国家科技发展战略规划，确定实施科学技术基本计划提供了重要的决策依据，对国家和产业界选择研究优先领域、制定资金预算计划及人才政策等起到了关键支撑作用。
2.1 “自下而上”与“自上而下”相结合，多方参与凝练聚焦攻关方向。
对于前沿引领技术及颠覆性技术选题，采取“自下而上”与“自上而下”相结合的方式，广发“英雄帖”，充分听取科学家及社会公众意见，同时要结合国家战略需求，对标行业发展战略、发展规划，完善项目凝练。对于支撑产业发展的共性关键技术选题，采取“自下而上”的方式，积极吸收来自产业一线的企业家参与出题，并要让企业成为成果评价的主体，着重评价攻关成果对于产业安全、产业升级的贡献，提升企业在项目遴选、项目实施过程中的参与度和发言权。对于面向国家战略需求、保障国家安全的重大创新方向选题，采取“自上而下”的方式，科技主管部门等可通过开展科技预测、跟踪对国内外科技前沿动态及分析国家重大需求等方式，提出创新方向建议。
2.2 明晰决策机制，提高决策效率。
针对重大项目的立项决策，要明晰决策机制，明确相关部门职责，同时适当精简决策流程。如拟以重大项目组织实施的体现国家重大需求的创新方向，经国家科技计划（专项、基金等）战略咨询与综合评审特邀委员会的咨询、国家科技计划管理部际联席会议的审议后，由科技主管部门提交党中央国务院审议决策。拟以国家重点研发计划支持的重大创新方向，经国家科技计划（专项、基金等）战略咨询与综合评审特邀委员会咨评后，由国家科技计划管理部际联席会议审议后实施。此外，可按照“成熟一项、启动一项”的原则，即时启动论证，避免重大攻关方向因决策时间冗长而导致错失科技攻关良机。
2.3 明确遴选原则，构建科学遴选方法。
一是坚持“有所为、有所不为”，深刻认知我国科研资源的有限性及科技攻关的紧迫性，明确重大创新方向的遴选原则（如目标明确，符合发展迫切需求，个别部门、单位无法解决，必须统筹资源，产学研联合攻关等），避免遴选决策泛化。二是借鉴西方发达国家技术路线图、技术港对比等构建科学的决策方法，确保任务部署的体系化，提升遴选的科学性，避免出现指南编制中重点任务是为某些专家、某些单位量体裁衣的现象。
2.4 健全科技预测长效机制，为科学遴选提供支撑。
借鉴国外经验，加强科技预测的制度化保障，组织专门队伍，开展技术发展与社会经济发展互动分析，不断优化方法体系，长期稳定做好科技预测并定期发布（如，2-3年发布一次）。同时，密切跟踪颠覆性技术的发展态势，应用文献分析法、技术定义法、问卷调查法、场景模拟法、技术路线图法等方法分析评估颠覆性技术，形成我国特色的技术库，并实行年度发布制度。
2.5 完善科技咨询支撑行政决策的体制机制，为科学决策提供重要参考。
将重大创新方向确定的咨询评估纳入重大科技决策的管理环节，组织“三院”（中国科学院、中国工程院和中国社会科学院）等高端智库、专业化评估机构或行业协会，吸收企业科研人员及公共管理专家等各利益相关方力量，共同对重大创新方向建议提出咨询评估意见，作为政府决策的重要参考。
来源：此文为缩减版，全文请见《中国科技资源导刊》2022,(2):22~26,45
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