【科技参考】欧盟支持成员国循证决策

当今世界面临诸多复杂挑战，从新冠疫情全球大流行、气候变化、能源价格变动、数字化和绿色化转型到人工智能等等，因而也前所未有地需要科学知识和专业知识来更准确、有效地应对种种危机。在当前科技飞速发展的时代，能够轻松获得大量科学知识。然而，现代政策制定并非存在于真空中，而是发生在全球政治背景之下，两极分化、虚假信息、错误信息和威权主义等都会威胁政策制定。新冠疫情全球大流行就是对科学决策的一次压力测试，进一步凸显了科学与政策面临的种种挑战，例如对跨学科知识的综合需求和对错误信息的准确判断。由此可见，对政府或科学的信任不能被视为理所当然的存在，二者是相互联系、密切相关、互相促成的。

面对错综挑战的时代，政策制定任务艰巨，而关键是要充分利用科学来促进政策制定。科学知识可以帮助政策制定者理解评估各种政策选项，从而做出最优选择。但将政策制定与科学研究联系起来也并非易事。科学界和决策界分别在不同的世界中发挥作用，各自的文化、价值观、激励机制、使用语言和时间尺度等有所不同。因此，科学家和政策制定者之间需要更加紧密的联系，更频繁的互动，以获得更富有成效的产出。

2022年10月，在欧盟委员会结构改革支持总司（DG REFORM）的支持下，欧盟委员会联合研究中心（JRC）和欧盟研究与创新总局（DG RTD）出台《欧盟委员会员工工作文件：支持成员国将政策制定与科学研究相连接》，旨在促进欧盟成员国更好地利用科学证据和专业知识来制定政策，确定了建立“科学促进政策”生态系统能力背后的基本原理，明确了衔接科学与政策方面遇到的种种挑战，同时介绍了支持成员国在循证决策方面进行能力建设的最佳实践和可供使用的欧盟工具。文件还强调，“科学促进政策”是一项集体任务，会涉及各级治理和所有学科，需要各方齐心协力推动循证决策。

科学可以帮助理解政策问题，在政策制定时区分事实与政治考量，评估不同政策的优劣性，设计出更加有效的解决方案。因此，欧盟将科学证据置于核心地位，循证决策也成为欧盟委员会推动成员国进行公共行政改革的核心，旨在通过证据和数据优化政策制定。

欧盟推进循证决策并不需要从零开始。自2002年以来，欧盟一直在鼓励政策制定者收集科学证据来推进决策，并提供了相关工具。欧盟委员会在2021年向欧洲议会等发送的有关“更好的监管”相关通信文件中指出，科学证据被明确描述为是建立起更好监管的“基石”，“对于准确描述问题、真正理解因果关系、以及建立起由此产生的干预至关重要；同时关系到对评估的影响”；研究团体是“重要的利益相关方”，需要在研究过程早期进行证据征集；科学建议和预见也被明确纳入评估影响过程，政策官员可获得关于证据来源和方法的广泛指导。另外，欧洲各机构也开始探索将科学专业知识引入政策制定的机制。例如，2016年，欧盟委员会联合研究中心（JRC）建立了以科学促进政策的“知识中心”。

植根于科学知识的政策可以增加公众对公共政策和政府的信任。有关政府和政策信任问题研究已经帮助理解了为什么有些政策能够达到目标，而另一些却不能，同时也能提高公众对政策的接受度和对法规的遵守。对政策的信任通常源于对政府的信任，为此，政府需要通过制定知情、有效且连贯的政策，向公民证明其值得信赖。当虚假信息泛滥，公民的恐惧被用来制造混乱时，确保决策依据是最可靠且广泛接受的事实就变得至关重要，循证决策对于提升公众对政府和政策的信任十分重要。

当前，在欧盟成员国中推进循证决策，面临着三大主要挑战：一是，科学研究和公共管理领域的参与者和各组织之间需要更加紧密的联系；二是，科学家和决策者的专业能力有待提升；三是，成员国需要良好的治理能力，以保证过程透明、广泛参与、并加强预期过程。

应对以上挑战是一项集体任务，需要在整个欧洲建立起一个更加强需要在整个欧洲构建起一个更加强大、联系更加紧密的“科学促进政策”生态系统。为此，既需要认识到各国背景具有多样性，也需要同等地服务到欧盟、成员国和地区层面的决策者。“科学促进政策”生态系统将不仅改善欧洲的政策制定情况，还能增强欧洲在有效性和民主治理方面的全球领导力。

想要解决复杂的政策问题，科学家和决策者之间首先需要建立起更紧密的联系，保持相互信任的关系，以确保能获取来自多学科的建议，并保证政策连贯性。缺乏协调则可能导致重复咨询、矛盾频现，资源浪费，公众信任被破坏，获取的信息也会出现混乱。设计出良好的循证决策系统有赖于中介机构。中介机构处于科学界和决策界之间，可以提供知识交流和中介服务，将科学与政策制定联系起来，促进双方理解、加强双方联系。同时，专业人士网络基于信任、共同价值观和频繁互动，也能提升决策中的证据使用。政府和科研机构需要加强对中介机构和机构间网络的支持，帮助填补现有差距，加强成员国内部和成员国之间科学界和政策界的联系。

自2020年以来，作为循证决策的良好实践，“科学促进政策”生态系统项目一直在调研成员国内部的循证决策结构、过程和网络；同时也在制定相关评估框架，评估成员国行政部门内部使用证据和进行知情决策的能力。欧盟各国的政策实验室也已经建立起来。此外，分享将政策制定与科学联系起来的良好实践也很重要，有助于帮助成员国建立循证决策能力。另外，欧盟委员会还有一系列可调动使用的技术和财政工具，推进循证决策。

欧盟委员会具有强大的号召力，支持构建了大量的欧洲网络，帮助连接不同部门和国家的科学政策专业人员和机构。虽然这些网络对其成员已产生有益影响，但它们之间的相互作用仍然有限，其中许多网络的行政资源也非常有限，没有得到正式授权。

将科学应用于政策制定是一项艰巨的任务。不仅需要有效的程序和机构，而且需要具备适当能力的专业人员。决策者和科学家需要在彼此之间架起桥梁，以使科学家能更好地理解政策制定、沟通不确定性、进行利益相关方咨询，而决策者能提高科学和数据素养、更好地使用数据和模型，评估证据质量。培养相关能力的同时也能促进科学家和政策制定者之间的相互理解。

对此，欧盟委员会高度重视支持人员专业能力建设，已设立若干倡议，让专业人员在科学与政策交汇之处进行有效工作，例如提升跨学科、跨政策能力等。另外，欧盟也在制订不同计划促进部门间流动，让学者有机会参与公共管理工作，包括结对计划、实习、安置、轮换、借调等。

将科学用于政策制定具有局限性，同时循证决策的目标不能简单设定为“增加科学的含量”，这需要良好的治理以确保证据的使用是规范和负责任的。因此，在制度设计时需要考虑到科学家和决策者双方存在的“偏见”，以及复杂问题中使用科学的不确定性；在制定政策时，不能过度依赖技术官员的解决方案，以确保人们对科学和政府的信任。另外，决策者不应仅仅依靠科学来为自己的政治选择进行辩护，而应该解释影响相关决定的证据和欠考虑之处。

解决循证决策治理挑战有两种方法，一是建立起“更好的监管”，二是培育更强大的政策制定预判力，例如技术预见、技术评估和战略性政策制定。在更好的监管框架下，能有更加系统、透明、包容的方法，可以动员专家，将专业知识纳入决策。同时，采用预见性的方法可以赢得更多时间，收集必要的证据，推进对问题的了解，帮助确定政策选项。欧盟委员会一直走在改善监管和预见性治理的前列。欧盟委员会联合研究中心将携手经合组织与七个成员国（希腊、比利时、捷克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛和荷兰）合作2年，参与成员国能力建设，提高其公共行政部门在政策制定中提供和吸收科学知识的效率。

编译：中国科学技术信息研究所  曾凡珂

审校：中国科学技术信息研究所  张丽娟

来源：《科技参考》2022年第62期