【科技参考】OECD为转型时期科技创新政策提建议

OECD认为，科技创新在推动经济和社会转型方面具有独特优势，但根据各国国情不同，科技创新可能需要经过调整和适应才能实现这一优势，其中最关键的是使科技创新政策更具方向性。在这一背景下，各国政府需要重新审视本国科技创新政策框架、愿景、目标和工具，以促进转型。对此，OECD提出应围绕三大目标制定转型时期的科技创新政策。

（1）推进向可持续转型，这能够缓解和适应气候变化、污染和生物多样性丧失等不可持续发展的影响。不断发展的经济社会体系需要满足不同个人的当前需求，同时不能损害后代正常生活的能力。推进可持续性发展要求加快特定行业转型（如化石燃料向可再生能源）、技术转型（如内燃机向零排放车辆）和既定生产和消费模式转型（如从线性经济向循环经济）。

（2）促进具有包容性的经济社会发展，实现可及性、代表性、多样性和公平性。收入不平等对社会发展具有重大影响，是关乎经济发展和社会产出的一项关键战略性考量因素。在可持续发展的背景下，“公正”的绿色转型应促进社会、环境和经济的共同利益，但也需要解决不平等以及由此可能产生的发展失衡问题。

（3）增强抵御风险和不确定性的韧性和安全性，有效应对越发严重的系统性威胁。新冠肺炎疫情等突发冲击表明韧性对于现代全球经济社会体系（如供应链、能源生产系统）至关重要。正是基于这些担忧，各国在支撑经济竞争力和国家安全的关键技术和资源方面的战略竞争日益加剧。各国政府正在寻求更大的战略自主权，以减小供应链中断的脆弱性，并加强本国工业基础，特别是在先进技术领域。

近年来，转型一直是各国和国际研究与创新议程的关注重点，但截至目前各国在实现可持续发展目标方面进展缓慢，这需要决策者更加审慎地改革科技创新和科技创新政策体系的某些方面。OECD认为，与当前“主流”科技创新政策相比，适合转型时期使用的更具“变革性”的科技创新政策应具有以下六大导向。

为实现转型目标，科技创新体系需要有更明确的方向性，即围绕希望实现的转型目标，调动科技创新体系中的所有科技创新主体和资源，以实现科学目标、技术目标、经济目标或应对社会挑战等具体目标。实现上述目标需要多层级规划，包括国家战略、企业计划、高校等研究机构计划等。

制定转型时期科技创新政策时，应该围绕希望实现的转型目标，将与目标相一致的价值观融入其中。这些价值观主要包括两类：一是基础性价值观，不仅指导科技创新政策制定，也指导其他政策的制定，如尊重人权、增进安全和隐私、民主价值观、可持续发展、公平和包容等。二是科学与技术的专有价值观，分为科学价值观与技术治理价值观，前者主要包括科研自由、开放科学、科研诚信等，后者主要包括责任意识、透明度、技术治理等。

实现转型目标需要知识、创新、新技术和现有技术的有机结合。通常，技术或实践的采用以及系统的转型遵循典型的“S曲线”，主要分为三个阶段：实验，加速和涌现，制度化和稳定化。在实验阶段，科技创新政策应聚焦如何为新技术和新实践开发创造空间，目标是支持各种替代解决方案来挑战和改进现有技术和实践，决策者可通过公共研发资助、公共采购、变革监管模式等进行支持。在加速和涌现阶段，标准化解决方案越来越趋同，并得到广泛采用，但要实现这一点，新技术和新实践需要跨越研发与市场准入之间的“死亡谷”。因此，这一阶段的政策目标是通过创造新的客户需求和提升性价比来推动市场的形成，决策者应该推动科技创新政策与其他领域政策协调，消除技术加速部署的监管障碍，通过降低投资风险来激励投资，并增强消费者的信心。在制度化和稳定化阶段，科技创新政策以外的其他政策可能会发挥更重要的作用，如消除技术、经济、社会和监管障碍，创造稳定的发展环境等。

实现转型目标需要各国政府有意识地制定政策，逐步淘汰、停止和放弃有害技术和活动，同时制定政策促进新解决方案的开发和推广。所谓有害技术是指加剧全球挑战与问题的现有技术。传统上，科技创新政策主要聚焦如何推动新兴技术的出现与应用，但推动有害技术的逐步淘汰对于新技术推广十分重要。在科技创新以外的政策领域，各国已经探索出许多以淘汰现有技术为导向的政策工具，如环保政策通过征收碳税推动淘汰高耗能技术。科技创新政策应该加强与这些政策的协调，探索发展自己的政策工具，如支持采用或停止采用特定实践和工艺的方案、限制现有破坏性技术的实验、重新定位研究与技术基础设施以使转型创新需求优先于既定方案。

在应对全球性挑战时，往往需要同时进行多方面调整，如技术政策、商业实践、监管框架、消费者行为等。因此，科技创新政策应当与其他政策进行协调。常见的政策协调领域包括：公共卫生与医疗政策、能源政策、农业与食品政策、国防政策等。常见的跨领域政策工具包括：调整公共支出、税收与金融服务监管；推动制定新的产业政策（包括补贴）；调整贸易政策（包括出口管制政策、消除贸易壁垒的国际协定等）；推动制定促进竞争和消费者保护的的市场规则；环境监管等。

传统监管方法越来越难以适应转型带来的复杂需求，多国政府正在加强政策试点工作，旨在开发创新性政策解决方案。常见的实验性政策工具包括：政策创新实验室、生活实验室、可信赖环境、监管沙盒、众包平台等。目前，各国政策实验的采用力度较小，可以扩大这些举措的应用范围和规模，并使其更加常规化。

实现转型目标的过程充满了创新、不确定性与复杂因素，需要根据发展情况及时灵活地调整政策，不断重新评估和调整优先事项和方案规划，并根据不断变化的情况和公众情绪实时采取政策行动。其中，战略情报工作对于成功实施灵活的实验性科技创新政策至关重要，常见的工具包括：里程碑式指标、实时监测、前瞻性分析、技术评估与预见等。

政策导向需转化为具体政策行动才能帮助实现转型。对此，OECD从科技创新资源和科技创新关系两大维度提出十项关键政策行动。

主要政策行动建议包括：一是引入合理机制，促进灵活的科技创新资助和融资，提高科技创新体系的韧性和更迅速有效应对新出现危机的能力。例如，政府在资助高校与公立科研机构时，需要平衡应对挑战型研究与好奇心驱动的基础研究；在挑战导向型或任务导向型研究中应赋予研究人员充分的自主权，使其能够在不同的技术路线中自由选择，进而开发出“意料之外”的技术解决方案；借鉴新冠肺炎疫情期间的政策创新，使用快速审查程序等。二是在科技创新资助工具的设计和实施中，扩大利益相关方的参与，以整合来自不同学科和不同行业的专业知识和见解，并尽可能调整既定的事前评估和事后评估资助标准框架，激励跨学科和跨领域研究。三是部署资助工具组合，大力支持高风险高回报研究与突破性技术研发，如研发赠款、贷款和信贷、公共采购等直接融资措施，这类工具优于研发税收抵免等间接融资措施。四是鼓励多个投资者共同为科技创新转型融资，分散相关风险。例如，使用“首次亏损”机制和股权担保机制帮助企业跨越“死亡谷”；使用公共和私募资金的“混合资助”工具支持创新项目等。

主要政策行动建议包括：一是采用战略性资助政策，注重研究与技术基础设施的细致规划和长期稳定支持，并采取灵活协调的管理政策，满足多方用户的需求。二是支持研究与技术基础设施的协调性和合作性开发利用，应对复杂的或相互关联的全球性挑战。例如，构建一体化的研究与技术基础设施生态系统，加强基础科学与解决复杂挑战的关联等。三是确保研究与技术基础设施能够成为高质量数据生成和管理的平台，使其在推动开放科学方面发挥重要作用，同时技术基础设施应在技术测试、标准化和推广方面发挥重要作用。

主要政策行动建议包括：一是借助人工智能与自动化技术，提高科学研究的效率。例如，决策者可瞄准亟需突破的研究加强人工智能在科学和工程方面的应用；增加对高性能计算和软件的使用；引入提高人工智能研究可重复性的流程等。二是将数字化转型列为转型时期的主要目标之一。三是支持企业采用更先进的信息通信技术，利用数据创造新价值。例如，出台支持企业（特别是中小企业）提高数字能力的措施；改善数据和数据基础设施（如高性能计算）的开放获取；促进公私研发伙伴关系等。四是利用数字化技术支持科技创新政策与管理决策。例如，利用人工智能等数字工具监测、整合、使用实时情报和科学进步，拓展和增强决策者和研究人员的能力。

主要政策行动建议包括：一是监测并及时应对技能供需失调问题，支持实现公平转型。例如，通过产业或技能规划更好地预测技能需求、制定微型证书（允许机构或个人快速获得技能认证）等。二是合理投资，支持利益相关方培养和发展相关技能，使公众和低技术产业能够获得培训和教育机会，帮助其采用和适应新技术。三是培育多样化的科研人才队伍力量。例如，引入更加多元的评价和激励标准（如不同类型的研究产出、不同科研模式、公众科普与服务决策等）；采取措施改善博士和博士后研究人员的职业路径；促进国际和行业间人才流动等。

主要政策行动建议包括：一是加强跨政策领域协调，为服务转型的技术创新创造公平的竞争环境。例如，资助能够降低环保转型成本的技术创新，以提高低碳技术的竞争力。二是推广国际技术标准，开拓新市场，降低现有技术的吸引力。国际技术标准对于新兴技术的推广和互操作性以及技术产品和服务市场的创建至关重要。三是采用灵活、技术中立和以人为本的监管方法。四是利用知识产权推动创新，促进转型技术的广泛应用。例如，推广自愿许可协议、专利联盟及利益相关方主导的自愿承诺等机制，实现技术共享。五是明确服务于转型的投资的具体标准，实现转型投资标准的法律化和制度化，为转型时期的科技创新创造长期稳定的需求。

主要政策行动建议包括：一是支持通过新型分布式战略情报来源应对全球性挑战。转型时期需要应对的全球性挑战往往涉及多个领域，且不同领域之间还会相互影响，从分布在不同系统内的情报工具处获取情报后进行综合分析有助于更好地应对全球性挑战。二是结合不同类型的战略情报支持科技创新决策。各国可针对科技创新政策构建跨领域情报基础设施，实现社会科学数据的共享，并促进对数据收集和管理中使用的定义和过程的统一及相互理解，进而解决循证决策过程中的障碍。三是培养相关技能和能力，促进战略情报在科技创新决策中的应用。例如，为公务员和决策者开发战略情报工具培训课程。

主要政策行动建议包括：一是优化科技创新推广实践，增进公众与政府、科研共同体、创新企业之间的相互信任和理解。二是吸纳更具多元性和包容性的观点，开发更强大和更切合需求的科技创新解决方案。三是推动公众参与科技创新活动和决策成为常态。四是通过实验性活动和知识共享推进公众主导的科技创新。

主要政策行动建议包括：一是构建服务于转型的创新生态系统和价值链，并重视采用合理政策克服相关障碍，如促进公众对测试和示范的支持、使用监管沙盒、支持以创新为导向的公共采购等。二是探索灵活的治理模式，用于监管以转型为目标的社会协作。三是支持通过构建合作平台等新机制，协调公共和私营部门的利益相关方，支持转型创新。合作平台需要一种技术架构，支持其成员快速创新，同时也可与外部参与者合作，这些参与者可以使用该平台进行自身创新。四是打破现有知识与学科结构，综合吸收不同学科的意见。

主要政策行动建议包括：一是积极协调和调整政府整体的优先事项和干预措施。政府可采用一系列跨部门政策协调措施应对各政府部门各自为政的局面，如共同的国家愿景、路线图和使命，研究与创新资助机构之间的联合规划等。二是促进各级政府部门政策行动的一致性。例如，利用共同资助安排促进各级政府的有效公共投资、绘制不同治理层级的政策组合以及明确各利益相关方责任等。三是协调政府基础设施和各类程序，改善知识共享与合作。例如，政府可以促进数据和信息共享，确定跨领域的监管和业务问题，并确保各类政策方针之间的一致性。

主要政策行动建议包括：一是调整国家转型时期科技创新优先事项，协调研究与创新活动资助，以应对全球性挑战。二是加强开放科学和知识共享，采取更多行动应对共同挑战。三是维护全球科研体系的科研诚信与安全。四是扩大具有包容性的多边伙伴关系，有效和公平地应对全球性挑战。五是培育能够维护公平竞争的国际市场环境，确保各方能够公平获取科技创新解决方案。

编译：中国科学技术信息研究所  王晓菲  张丽娟

审校：中国科学技术信息研究所  张丽娟

来源：《科技参考》2024年第63期