【科技参考】在变化世界中为产业发展提供长期支持——英国《现代产业战略》之一

2024年7月，英国工党赢得大选后正式组建新政府，结束此前保守党连续14年的执政。本届政府面临众多挑战，改革势在必行。2024年12月，工党政府发布主要执政与改革纲领——《变革计划》，“经济任务”是六大任务之首，即“通过强有力、稳定和可持续的经济增长，提高在英国各地人民的生活水平”。为推动《变革计划》的顺利实施，英国政府于2025年6月23日出台《现代产业战略》，放弃传统的“自由放任”的经济治理模式，采取更加全面的“全政府方法”，旨在通过提供政策稳定性和长期支持推动投资和创新，使英国发展成为全球最佳投资目的地。

英国将《现代产业战略》建立在高增长产业基础之上。经过跨部门协调，英国政府选定八大增长驱动型前沿产业（IS-8）进行集中支持，它们占到英国经济的32%。这八大产业及其内部细分前沿产业分别为：数字与技术，包括人工智能、工程生物学、先进连接技术、量子技术、半导体、网络安全等细分前沿产业；先进制造，包括先进材料、汽车、电池、航空、航天、农业科技等细分前沿产业；清洁能源，包括风能、聚变能、氢、碳捕集利用与封存（CCUS）等细分前沿产业；生命科学，包括制药、医疗技术等细分前沿产业；国防，包括无人机与自主系统、空中作战平台、定向能武器、复杂武器系统、海上能力平台等细分前沿产业；金融服务，包括金融科技、可持续金融、资本市场等细分前沿产业；创意产业，包括广告与营销、电子游戏等细分前沿产业；专业和商业服务，包括管理咨询、法律服务等细分前沿产业。

一是建立强有力的国际伙伴关系以促进自由和公平贸易。国际贸易和投资在推动经济增长方面发挥关键作用，但全球格局正在发生变化，构建符合英国国家利益的国际体系将更加关键。对此，英国将更加务实、灵活地与广泛伙伴建立联系。在对美关系上，英国将为两国变革性技术合作伙伴关系铺平道路，并确保在先进技术领域的合作。在对华关系上，英国将以韧性增长的国家利益为目标，维持两国关系的稳定和平衡。英国还将与关键伙伴（如日本）深化产业合作，加强在IS-8领域的投资、贸易、创新与韧性。

二是强化国防安全与经济安全。面对日益加剧的地缘政治不稳定，英国将增加国防支出，使其达到GDP的2.6%，同时国防部每年应至少投入10%的预算用于购买新技术并帮助技术穿越从原型到生产的死亡谷；设立英国国防创新署，负责识别、开发和采购前沿技术、加速创新性技术发展和产业发展，初期投资为４亿英镑。经济安全领域，将加大针对复合材料的研发投入，确保供应链安全；就《国家安全与投资法案》中需强制申报的17个经济敏感领域（如先进材料、先进机器人、人工智能、通信、数据基础设施、量子技术、卫星与空间技术等）的范围界定开展公众意见征询，以确保监管具有针对性并适度，在保护国家安全的同时给予投资者确定性。

三是拓展融资渠道。英国企业成长的过程主要可以分为三个阶段，分别为新兴创新、成长与成熟阶段（详见图１）。其中，两个关键关口企业面临投资短缺：（1）“商业化鸿沟”，即从新兴创新迈向成长阶段。（2）“成长期鸿沟”，即从成长阶段迈向成熟阶段的过程中。为弥合这两大鸿沟，英国政府将采取以下措施：（1）英国商业银行作为重点资助中小企业的开发银行将加强针对高潜力企业的资助，既包括加强资助力度（2025年度总资助额256亿英镑，同比增长2/3），也包括拓宽资助阶段（覆盖高潜力企业成长“全生命周期”的各个阶段）。（2）国家财富基金作为重点资助经济增长的政策性银行将提供278亿英镑，重点推动IS-8产业的投资和增长，特别是清洁能源、数字与技术、先进制造业等。（3）加强出口信贷支持，通过推进立法，提高英国出口融资署（UKEF）金融投资组合的规模。例如，将至少提供30亿英镑用于国防出口。

图1 企业投资与成长规模图

四是资助并推动创新。当前，技术革命正在为创新和经济增长开辟巨大的可能性，英国必须居于创新的最前沿。对此，英国政府将采取以下措施：（1）将研发投资聚焦于长期经济增长，公共部门投资重点关注三大目标——推动好奇心驱动的基础研究、实现政府优先事项和推动创新型企业的创立与发展。（2）全力推动前沿产业创新，针对已确立的IS-8产业大幅增加公共投资，由2025/26财年的204亿英镑增加至2029/30年度增至226亿英镑，并将在特定领域实施十年长周期预算，为关键领域的研发投资提供长期政策稳定性，并进一步撬动私营部门在先进研究、技术和商业应用方面的投资。（3）支持英国研究与创新署（UKRI）将其项目和预算转向《现代产业战略》设定的研究与创新优先事项，加强对IS-8产业的支持，在全英范围内促进创新、商业化和规模化发展。（4）在政府内部新设主权人工智能（AI）部门，提供5亿英镑的资金，并提供更广泛的数据、算力和人才支持，与私营部门合作共同构建英国的AI能力，最大化英国在前沿AI领域的利益。（5）全面推动技术在经济领域的应用，如通过“战略AI应用基金”推动IS-8产业AI解决方案的开发。（6）通过“高等教育创新资助”机制推动学术界与产业界开展合作。

五是开发数据作为经济资产的价值。数据在所有领域日益成为创新和生产力的基础，是英国尚未充分发掘的经济资产之一。对此，英国计划到2035年成为数据驱动型创新和内容创作的全球领导者，并建成强大、安全且可互操作的数据共享基础设施，以确保公共部门和私营部门能够利用高质量数据，支持经济可持续增长。主要举措包括：（1）针对IS-8产业制定《智慧数据路线图》，提高数据的可迁移性与可互操作性（即“智慧数据”）。（2）建立公共部门数据资产框架，有效评估公共部门数据资产的价值，并在此基础上审批与许可数据利用。（3）实施“英国数据共享基础设施”计划，在数据治理、法律法规、互操作性、安全性和信任方面实施更有效、更协调的政策，提升利用不同领域数据的能力。（4）推出国家数据库，为IS-8产业的创新和增长提供可信赖的数据基础，并支持政府数字化进程，负责任地释放高价值的公共部门数据。

六是建立面向IS-8产业输送人才的强大管道。高增长产业的竞争力取决于其对技能和人才的获取能力。对此，英国政府将：（1）面向IS-8产业需求全面改革技能和就业支持体系，重点聚焦16~19岁青少年、高等教育、终生学习等关键环节和阶段。（2）改革全球人才签证和创新创始人签证制度，面向IS-8产业定向吸引外国高潜力人才。（3）通过各种措施鼓励雇主开展就业培训，如为开展就业培训的雇主提供税收抵免、建立政府与雇主合作伙伴关系等。

七是减轻监管负担。在充满不确定性的时代，英国必须确保监管能够支持和跟上创新的步伐。对此，英国政府将：（1）建立监管创新办公室，扫除阻碍创新的主要障碍，确保新技术应用能够及时推向市场。（2）在合理的情况下合并或整合监管机构，减少企业在同一问题上需交涉的监管机构数量。（3）参与国际标准制定，降低贸易壁垒，从而推动新兴技术商业化。（4）实施能够推动IS-8产业发展的针对性监管改革，如修订零排放汽车强制令以降低汽车制造商成本、简化已获国际批准的医疗产品上市途径等。（5）简化企业报告要求，并探索如何吸引外国企业迁至英国。

许多最伟大的创新都是通过政府与私营部门合作完成的。为推动现代产业发展，政府应成为企业的长期合作伙伴，深入了解企业需求，提高商业知识与专业能力，提供更强大的服务，并根据技术进步和企业需求迅速进行调整（即“敏捷服务”）。

一是与产业界构建能够实现共同投资的合作伙伴关系。对此，英国政府将利用一切可能机会整合公共和私营部门资金，以进一步吸引私营资本。例如，继续增加使用“混合融资”干预机制（包括国家财富基金）以最大化该机制的效益；针对特定的市场失灵问题与投资者分担风险；与使命驱动型资本（如影响力投资和慈善事业）建立更具战略性的伙伴关系，整合公共、私营部门和慈善资源，在各社区中产生积极的社会和环境效益。

二是充分利用政府采购工具。对此，英国政府将：创建更简单、更具商业性和更透明的政府采购制度。例如，制定新的《国家采购政策声明》，指导公共机构利用政府采购机制推动经济增长和产业发展，消除小企业参与政府采购投标的障碍，构建即时发布采购信息的全新平台等；成立新的商业创新中心，负责探索和测试全新政府采购方法，确保政府采购能够持续激励供应商加速创新；成立数字商业卓越中心，汇集数字和商业专业知识，帮助中小企业参与政府数字化项目。

三是确保企业和投资者及时获得支持。对此，英国政府将：设立投资办公室，提供“一站式”服务，快速解决行政审批规划、接入电网等阻碍投资的难题，并通过共同承担投资风险的方式推动公私合作投资；成立新的供应链中心，在不确定和挑战性日益增加的国际环境中为企业提供支持服务；加速具有战略重要性项目的投资审查流程，如制氢项目、生命科学大型投资项目、零排放汽车供应链项目等；在政府内部培养商业技能，如设立商业学院为公务员进行技能培训、建立新的借调机制以便于行业专家进入政府部门或将公务员借调至行业部门等。

四是加强对中小企业的支持。对此，英国政府将：出台《中小企业战略》，强化中小企业支持举措的统筹协调；推出新的“企业增长服务”，企业可在同一平台获取所需的一切信息，帮助其创业、发展、出口和投资；通过遍布英国各地的“增长中心”网络（由地方政府和私营部门合作建立），改善中小企业获取建议和支持的渠道；帮助中小企业采用新技术，如将在英格兰推广面向制造业中小企业的“智造升级”技术应用计划；支持中小企业实现脱碳转型，将通过英国商业气候中心提供信息咨询和专业建议。

五是构建强有力的促增长机构和治理体系。对此，英国政府将：建立《现代产业战略》执行委员会，汇集负责监管、财政、创新和采购的各部门和机构，并建立新的部长级工作组，将政府、企业和公共机构聚集在一起，使英国成为世界上创业和发展事业的最佳目的地；创建独立、强有力、有效且常设的产业战略委员会，为IS-8产业的发展提出建议；将商业贸易部内的产业战略小组（ISU）转为常设执行部门，负责产业政策的协调实施和未来政策制定；邀请产业领军者担任各行业计划首席顾问。

编译：中国科学技术信息研究所  王晓菲  张丽娟

审校：中国科学技术信息研究所  张丽娟

来源：《科技参考》2025年第46期