1984年，国务院第54次常务会议作出“贷款修路，收费还贷”的重大决定，公路建设从原来的单纯依靠财政投资转变为主要依靠银行贷款。
33年后，这种模式宣告终结。
2017年7月12日，财政部、交通运输部联合印发《地方政府收费公路专项债券管理办法（试行）》，明确从2017年开始试点发行地方政府收费公路专项债券，这将是今后政府修建收费公路解决举债融资问题的唯一渠道。
政策为什么要改？
上世纪80年代，香港商人霍英东等人投资的国道107广深线东莞大桥架起了全国第一个路桥收费站，从此开启“以桥养路，以路养路”的收费公路模式。
1984年，国务院第54次常务会议的正式决议，让“贷款修路，收费还贷”成为一项政策。这种由地方政府向银行贷款先修路，再收费还贷，以此来完善地方基础设施建设的模式，由于极大地拉动了地方经济增长，而一度备受赞誉。
随着时间的推移，这一模式的弊端逐渐显现，“贷款修路，收费还贷”政策引起中国收费公路发展过度超前规划，对交通主管部门乃至银行带来一定债务风险。2016年全国收费公路统计公报显示，2016年全国收费公路债务余额为4.86万亿元，其中政府还贷公路2.61万亿元，经营性公路2.25万亿元。相当于政府还贷公路每收10元通行费，有7元需要支付给银行等债权人用于偿还债务利息，其中不包含偿还债务本金支出。由于债务规模较大、银行贷款融资成本偏高，使得收费公路特别是政府还贷公路的利息负担十分沉重。
自从2015年《预算法》修订出台后，国家对政府举债方式收紧和规范，政府不能再靠银行贷款对新修建的收费公路进行融资。原先政府“贷款修路、收费还贷”的模式无法为继，必须开辟新的融资渠道，满足全国所有收费公路的建设需求。发行地方政府债券成为地方政府实施债务融资新建公路的唯一渠道。
“公路债”能够防范债务风险吗？
多年以来，曾经有多项政策与模式出台，试图终结贷款修路及其衍生出的种种问题，譬如以BOT（建设－经营－转让）模式引入社会资本取代政府贷款修路，或者2004年出台《收费公路管理条例》明确收费期限届满必须终止收费等，均未如理想。此次公路债的出台，是希望从源头理清收费公路投资款项的来源，以此来捋清贷款修路衍生出的各种问题。公路债的发行主体是省级政府，与此前贷款修路的融资主体实际上没有区别，但至少主体清晰、权责分明，而且专项贷款明确了专款专用，为账本梳理与公开打好了基础，避免贷款来源未分割成为账目不清、去向不明的借口。况且，这不仅符合现代财政制度，亦无须再占用地方政府债券的额度，需知在平台债被明令禁止后，发行地方政府债券成为地方政府理论上实施债务融资新建公路的唯一渠道，而地方政府债券当前仍然是定额的，如果被修路占去额度可能未有足够额度进行其他基础设施建设。无论从短期或长期而言，公路债的发行都是值得肯定的方向。
是否发行公路债即可解决贷款修路及其带来的诸多问题呢？此前BOT和近年新兴的PPP模式都曾被当作贷款修路模式的灭火器，结果都没能真正灭火，就在于整个财政体系的关系没有理顺，而如果这样的情况继续，这些问题很可能继续存在，甚或产生新的问题。毕竟，偿债主体仍然是地方政府。
今年上半年，我国地方债发行规模和节奏都同比下降，但发行成本则升到地方债发行以来的高点，因此政府发行专项债券筹措资金修建收费公路的成本会更高。不过相比“修多少路，贷多少款”的模式，“发多少债，修多少路”的方式会加大财务约束，是我国地方政府专项债券管理的深入一步，能从总量上控制债务规模，从而起到防范风险的作用。
哪些公路项目可以发债？
我国收费公路分为“政府还贷公路”和“经营性公路”两部分，前者是指政府交通主管部门利用贷款修建的公路，后者是指社会资本通过BOT方式投资建设或者有偿受让收费权的公路。办法明确，此次可发行专项债券的公路为政府收费公路，不包括由社会投资者运用BOT等经营性模式建设的收费公路。
根据办法，收费公路专项债券以项目对应并纳入政府性基金预算管理的车辆通行费收入、专项收入偿还；其中，债券对应项目形成的广告收入、服务设施收入等专项收入全部纳入政府性基金预算管理，除根据省级财政部门规定支付必需的日常运转经费外，专门用于偿还收费公路专项债券本息。
债券收入用在哪？
办法明确，收费公路专项债券资金应专项用于政府收费公路项目建设，优先用于国家高速公路项目建设，重点支持“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略规划的政府收费公路项目建设。
办法同时强调，收费公路专项债券资金不得用于经营性收费公路，也不得用于非收费公路项目建设，不得用于经常性支出和公路养护支出，也不得用于偿还存量债务。债券收支纳入政府性基金预算管理，接受人大监督；收费公路专项债券按照市场化原则发行，期限、结构明确合理，信息公开透明，便于市场和公众监督。
高速公路过路费会降低吗？
地方政府举债行为走向规范化，收费公路项目也走向合理化。那么，会不会影响高速公路收费标准呢？
按照国家公路网规划，到2030年，我国将建成11.8万公里国家高速公路网，另规划1.8万公里远期展望线，基本实现高速公路对城区20万以上人口城市的全覆盖。截至2016年底，国家高速公路网已经建成通车9.92万公里，完成了约73％的建设目标，剩下的主要集中在中西部地区，大多是难啃的“硬骨头”。
交通部规划研究院高级工程师王燕弓告诉记者，专项债的发行只针对新建项目，不会影响存量项目的收费标准。对于相同的项目，由于发债比贷款融资成本更低，专项债的发行有利于制定相对更低的收费标准。
由此看来，专项债对现有高速公路的收费不会有太大影响。不过公路的账本不能只盯着这条路本身，“要想富，先修路”已经是全社会的共识，修桥铺路利国利民，三通一平也是经济发展的起点。公路的社会效益远远大于其账面显示出的经济效益，无论是便捷交通对当地经济的提升，还是对道路周边土地增值的影响，这些都不是高速公路运营方资产损益表中能体现的内容。
值得注意的是，中国的公路网建设本来就是东密西疏，在中西部经济不发达地区收费公路建造养护成本高，使用率偏低，偿债压力会更大，公路债券发行的成本也会更高。这些地区新建公路的社会效益可能要大于经济效益，但如果单纯用债券发行的成本收益比来衡量，可能会导致公路建设速度拖延。因为按照规定，债券对应项目形成的车辆通行费收入，以及广告收入、服务设施收入等专项收入用于偿还收费公路专项债券本息，而在一些偏远地区，这些收入都有限，会由于违约风险大影响债券的发行。
面对这种情况，“要想富，先修路”仍是必要的，在收费公路债务风险总体可控的情况下，不能让经济不发达地区收费公路“因债废建”。
思考
是否有必要完善法律？
筹集公路建设资金……可以依法向国内外金融机构或者外国政府贷款。今后政府修建收费公路，发行公路债是解决举债融资问题的唯一渠道，法律规定与现实不一致，是否有必要完善法律？
是否有必要明确财政投入责任？
过去我国公路建设资金主要依靠银行贷款，今后或将主要依靠公路债，那么民众不免想问：既然公路姓“公”，财政投入责任又体现在哪里？以美国为例，收费公路之所以很少，原因在于联邦政府出资90％，州政府出资10％。
能否终结“统贷统还”？
我国一些地方收费公路到期后或者还完贷款后，仍然继续在收费，曾引发舆论质疑。而其根源就在于“统贷统还”。实行公路债后不应该重蹈“统贷统还”的覆辙，而应是单条公路单独发债、单独终止收费。
另外，发行公路债只能解决增量收费公路融资问题，而存量收费公路的债务问题怎么办也要有新思路。
公路债要终结贷款修路带来的问题，就不能走当年“特事特办”的老路。必须以财政体系的完善为基础，在前期就做好可行性研究与长期规划，不能让设计失误成为无法回收盈利最终无限期收费的借口；对专用债券必须进行独立核算，保持账目细化与公开，让公众可通过有效渠道进行监督；此外，眼下只说财政部与交通运输部职责分明，但具体如何分明、如何承担监管责任、事后如何问责，都应有更细致的规定。
贷款修路只是特殊经济时期的一种过渡模式，历史遗留问题至今仍未解决。那么，公路债则应吸取教训，从诞生之日起就应规范而行，不宜再产生新问题留待后面再发明一个模式来解决。只有在完善的财政体系、科学规划与有效监督之下，公路债才有可能成贷款修路终结者。
