政策解读|《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案》（征求意见稿）- 大数跨境

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政策解读|《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案》（征求意见稿）

圆声能源

2024-09-13

导读：点击蓝字关注“圆声能源” 近日，生态环境部发布《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案

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近日，生态环境部发布《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》及《编制说明》，向全社会征求意见，截止时间为2024年9月19日。这是全国碳市场建设启动以来的首次扩围，按照《征求意见稿》部署，水泥、钢铁、电解铝三个行业将于2024年正式纳入全国碳市场管控，并于2025年底完成首次履约。以下是对《征求意见稿》内容的解读及工作建议。

扩围要点

扩围工作分为启动实施阶段（2024—2026年）和深化完善阶段（2027年—）。水泥、钢铁、电解铝行业重点排放单位将在启动实施阶段的2024年正式纳入全国碳市场管控，2025年底完成首次履约。启动实施阶段的主要目的是完善市场建设、夯实数据基础、推动重点排放单位熟悉市场规则。可以预期2025年底和2026年底的两次履约不会对单个企业造成较大压力。在深化完善阶段，将通过调整配额分配方案等方式强化激励约束程度，对企业的影响开始逐步增加。

首次纳入非二氧化碳温室气体。水泥、钢铁行业纳入管控的温室气体为二氧化碳，电解铝行业纳入管控的温室气体还包括四氟化碳（CF₄）和六氟化二碳（C₂F₆）。该两种温室气体产生于铝电解工序的阳极效应，由于其具备极高的全球变暖潜势（CF₄的GWP为6630、C₂F₆的GWP为11100），并且在大气中极为稳定，所以造成的温室气体效应不容忽视。2018年中国温室气体清单数据显示，含氟气体排放量2.84亿吨二氧化碳当量，占全国总排放量的2.4%。

不再纳入电力间接排放。《编制说明》指出，考虑到与国际碳市场规则对接，水泥、钢铁、电解铝行业均仅管控直接温室气体排放。此前发布的发电行业2023、2024年度配额分配方案也提出发电行业电力间接排放不再纳入管控。可见未来全国碳市场将不再纳入电力间接排放。近年来，我国电力市场改革不断深化，随着燃煤发电企业和工商业电力用户全部进入市场，2023年市场化交易电量比重达到61.4%，电力市场已经基本具备通过电价向终端用户传导碳成本的功能，全国碳市场取消电力间接排放的时机已经成熟。从国际上看，欧盟碳市场（EU-ETS）从一开始便未纳入电力间接排放，随着欧盟碳边境调节机制（CBAM）的正式实施，碳市场规则对接有利于理清边界，避免对企业施加多重负担。全国碳市场取消管控电力间接排放将有利于加速提升电气化水平，促进工业领域绿色低碳转型。

扩围后市场覆盖规模骤增。水泥、钢铁、电解铝行业纳入全国碳市场的排放量门槛与发电行业保持一致，即达到2.6万吨二氧化碳当量。此次扩围将新增重点排放单位1500家，覆盖排放量新增约30亿吨。扩围后全国碳市场管控重点排放单位将增至3700多家，覆盖排放量增至约80亿吨（占全国总量的约60%）。

强化数据质量，探索以温室气体在线监测数据校准核算结果。《征求意见稿》提出要明确各行业关键参数分级分类管理要求，逐步推动企业开展对燃料、原辅材料等参数的高质量实测，对关键参数进行月度存证和报送。除此之外，《编制说明》特别提到要创新核算方法，“探索开展温室气体排放在线监测，推动行业企业安装在线监测设备，以监测数据校准核算结果”。烟气排放连续监测系统（CEMS）高度自动化，能提供更加高频的实时碳排放监测数据，可以到小时级分辨率和分钟级分辨率，多种燃料混合具有优势。水泥、钢铁行业燃料配比掺烧情况比较多，成分变化比较大，计量基础比较薄弱，引入CEMS方法具有较强的必要性和应用价值。

配额分配由松到紧。启动实施阶段（2024—2026年）采用强度控制思路实施配额免费分配，全行业配额基本盈亏平衡，单个企业配额盈亏控制在较小范围内。这一阶段，《编制说明》提出要采用“绩效评价法”确定企业配额，该说法是首次提出、并未提及如何实施，但其目的是避免对企业造成过大影响，会考虑企业不熟悉市场规则、数据质量不足的情况。深化完善阶段（2027年—）采用分工序基准法并逐年适度收紧配额，推动单位产品碳排放不断下降。

地方碳市场向全国碳市场过渡。《征求意见稿》按照《碳排放权交易管理暂行条例》第二十九条，明确参与全国碳市场的重点排放单位，不再参与相同温室气体种类和相同行业的地方碳市场。

工作建议

提升碳排放数据合规管理能力。水泥、钢铁、电解铝行业尽管已经连续开展多年碳排放监测、报告与核查工作，但是工作要求与发电行业相比存在一定差距。新纳入的重点排放单位将面临更高的MRV要求，例如实测更多原燃材料参数、实测全流程视频监控、关键参数月度存证报送等。因此夯实数据基础、完善碳排放数据管理体系是启动实施阶段（2024—2026年）的工作重点。从时间上看，企业要在2025年底完成履约，2024年的碳排放和生产数据就会成为企业履约的基础，紧迫性很强。重点排放单位可建立常态化碳盘查工作机制，强化自身数据基础，妥善应对年度碳核查；参考最新核算指南开展重要参数实测，鼓励企业自有实验室获得中国合格评定国家认可委员会（CNAS）认可或中国计量认证（CMA）资质；对于有条件的水泥、钢铁企业，建议积极探索烟气排放连续监测系统（CEMS）的应用，研究在线监测数据对核算结果的诊断、校准方案，在提升自身碳排放数据管理能力的同时形成政策建议，推动CEMS技术在全国碳市场的广泛应用；对于大型企业，可以利用数字化碳平台形成标准化工作流程，提高集团碳管理效率和水平。

储备碳交易及履约策略。新纳入重点排放单位将在2025年底完成首次履约，在此之前将参与到市场交易。相比已经参与全国碳市场三个履约周期的发电企业，水泥、钢铁、电解铝企业普遍缺少对全国碳市场的了解和实践经验，在同台竞争中存在信息劣势。加之全国碳市场引入配额结转、CCER重启等新政陆续出台，市场形势变得更加复杂。因此，建议水泥、钢铁、电解铝企业全面了解碳市场建设运行历程、熟悉政策规定，跟踪市场行情，提前掌握配额盈缺情况，研究储备企业参与碳交易和履约的策略，确保企业以较低成本完成履约、努力实现碳资产保值增值。

持续推进节能降碳工作。水泥、钢铁、电解铝行业纳入全国碳市场后，企业的减碳举措能够在全国碳市场中兑现更多效益。根据配额分配思路，2024-2026年采用基于强度控制的免费分配方法，2027年起采用基准法分配，并不会形成“鞭打快牛”的不合理导向。因此企业可以积极挖掘减碳潜力，实施成本适当的减碳项目（例如电气化改造），从而在全国碳市场减碳约束收紧时扩大竞争优势。