本文作者|标准院城市规划设计研究所 赵格
近年来，我国国民经济持续、快速、健康发展，城镇化水平大幅提升。在城市空间发展上，出现了“一边高楼大厦 一边低矮棚户区”影像。为消除这样的城乡二元结构，使棚户区居民也能享受到新型城镇化的文明成果，维护社会公平正义、消除社会风险隐患、促进社会全面发展和和谐进步，2014年8月4日，国务院办公厅印发了《关于进一步加强棚户区改造工作的通知》，要求进一步加强棚户区改造工作，推进改造约1亿人居住的城镇棚户区和城中村。
在这样的国家发展背景下，标准院受内蒙古兴安盟扎赉特旗旗委旗政府委托，对扎赉特旗中心镇音德尔镇镇区内部的棚户区进行改造规划。
扎赉特旗地处黑龙江、吉林、内蒙古三省区交界处，大兴安岭中段南麓向松嫩平原延伸的过渡地带，镇区内多兰湖公园和西山森林公园均已经初具规模，生态环境优美。与东部三四线城市相比，扎赉特旗现状城镇化率较低，城市发展处于起步阶段，2011年扎旗的城镇化率是20.6%，2011年是20.7%。截止目前，音德尔镇镇区内仍有9000余户棚户家庭待改造。本次棚户区改造规划总面积384公顷，共计25个地块，改造总建筑面积808400平米，9664户，33824人，包括了大片现状镇区用地。
扎旗棚户区改造面积巨大，占到了相当大部分的镇区面积，其建设思路对镇区发展影响巨大。本次规划从这一点考虑，认为本次棚户区不应该仅仅是将现状的平房拆除后建多层住宅，而是应该结合国家新型城镇化建设的发展战略，从整个城镇的角度出发，借“棚改 ”东风，完成音德尔镇再生，提高其可持续发展能力，通过“棚改工程”把音德尔镇建设成为绿色的、智慧的、人文的新型城镇，这正是我国首份由中央颁布实施的城镇化规划《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》文件指出的我国未来城镇建设的发展方向。
“绿色”的城镇理念:“绿色”的城镇理念首先体现在：打造全国首个全过程绿色棚改标杆工程，规划强调全过程绿色棚改流程，从绿色拆除到绿色设计到绿色施工到绿色运营，实现绿色棚改，降低负面影响，推广绿色建筑技术，避免施工过程的二次污染，强化运营制度建设。“绿色”的城镇理念其次体现在规划选择一个住区进行绿色住区项目的建设，构建适应当地特色的绿色社区指标体系。“绿色”的城镇理念再次体现在建设一批具有社会影响力的绿色公益建筑，如绿色校园，绿色医院。
“智慧”的城镇理念:主要体现在“构建城市规划数据管理平台”。发展数字化城市管理，推动平台建设和功能拓展，建立城市地理空间信息平台及建构筑物数据库，构建城市公共信息平台，统筹推进城市规划、国土利用、城市管网、园林绿化、环境保护等市政基础设施管理的数字化和精准化。
“人文”的城镇理念:主要体现在：结合穿镇区而过的历史悠久的阿敏河，对现状被掩埋在棚户区内部常年泛滥的河道进行治理，将其向城市打开，营造滨水开放空间，同时河道与文化设施、休闲设施、体育设施结合进行，为城区改造融入传统文化元素。重塑这条河流，并重生这座城市，使阿敏河成为未来了解音德尔镇社会、自然和文化史的地方。
综上所述，通过棚改规划构建全新的音德尔镇，建设
一批建筑：建设一批具有社会影响力的绿色公益建筑
一个社区：创建一个具有安全舒适便利的生活绿色智慧社区示范项目
一条廊道：构建一条以阿敏河为载体的人文生态廊道
一项工程：打造全国首个全过程绿色棚改标杆工程
一座城市：树立中国人居环境典范
不可否认的是，所有的棚户区改造项目均存在拆迁、融资、就业3大难题，本项目也不例外。为通过规划的手段对3大难题提供解决方案，规划不仅仅落实了物质空间规划，同时对规划落实和实施提出了多种策略建议。
针对拆迁难问题。规划提出拓宽拆迁补偿机制，发挥系统和单位的作用进行拆迁，长期就业、生计保障、市场和政府相结合共计4大策略，降低拆迁难度，推进项目进行。体现在用地，规划主要通过“优生态完配套” 的具体策略 提升土地附加值 ，吸引开发商业参与棚改拆迁。
针对融资难的问题。规划建议根据区位确定棚户区的改造方式，在城市中心城区，可以采取完全的重建—回迁或迁移模式，实现中心城区功能升级；对于位于区位条件一般的城区，应在不改变居住区功能的前提下推进改造；对于多数位于城郊的待改造区域，在当前阶段，健全公共设施、维修住房比完全重建更必要，也更为经济可行。同时建议政府面向社会招商，拓展商业渠道的资金。
针对就业难的问题。规划强调通过政府干预, 劳动就业部门配合，有组织地扶助拆迁户再就业。同时在用地规划上，一是注重为劳动密集型产业规划发展用地，除了传统的商贸、餐饮、修理业外，还要特别重视发展现代物流配送、连锁超市等新型业态以及社区服务、家政服务业；既要继续发展为生活服务的第三产业，也要大力发展为生产服务的第三产业，如金融、保险、法律等各类中介服务，为其提供就业空间。二是在用地上落实职业技能培训服务中心用地，方便建立居民就业服务中心或者劳动就业部门为拆迁户提供职业技能培训服务。
最后在实施上，规划考虑实操性，将全镇棚户区改造项目分为近期，中期，远期3个阶段实现。近期首先启动阿敏河下游棚户区项目，该区域既有西山，又有阿敏河，具备扎旗山水特色，规划打造望得见山，看得见水的生活环境，通过将阿敏河界面向城市开放，在短期内为市民营造轻松优美的城市休闲环境。同时，近期建设项目阿敏河下游棚户区改造1号2号地块，已经实现地块内所有建筑全部被评为国家一星绿色建筑，为国内为数不多的棚改绿色住区项目。
随着生态结构的优化，配套设施的完备，以及就业机会的增加和居住环境的改善，改造后的棚户区，将大幅提升音德尔镇的可持续发展能力和城市竞争力，实现通过棚改带动音德尔镇再生的目标，是推进新型城镇化建设和棚户区改造项目的典范。
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