2015年8月，国务院办公厅印发《关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（以下简称《指导意见》）。我国全面推动地下综合管廊建设，到2020年，建成一批具有国际先进水平的地下综合管廊并投入运营，使反复开挖地面的“马路拉链”问题明显改善，逐步消除主要街道“蜘蛛网式”架空线，城市地面景观明显好转。
逐步提高城市道路配建地下综合管廊的比例
地下综合管廊是指在城市地下用于集中敷设电力、通信、广播电视、给水、排水、热力、燃气等市政管线的公共隧道。我国正处在城镇化快速发展时期，但地下基础设施建设滞后。推进城市地下综合管廊建设，统筹各类市政管线规划、建设和管理，可以有效解决反复开挖路面、架空线网密集、管线事故频发等问题，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景观。
实际上，我国早已启动地下综合管廊建设。据住房城乡建设部副部长陆克华透露，目前全国共有69个城市开展地下综合管廊建设，总长度约1000公里，总投资约880亿元；包头等10个试点城市还计划3年内建设地下综合管廊389公里，总投资351亿元，拉动社会投资约193亿元。
此次《指导意见》明确指出，地下综合管廊建设将作为履行政府职能、完善城市基础设施的重要内容，在继续做好试点工程的基础上，总结国内外先进经验和有效做法，逐步提高城市道路配建地下综合管廊的比例，全面推动地下综合管廊建设。
城市建设，规划先行。《指导意见》要求各地组织编制地下综合管廊建设规划，规划期限原则上应与城市总体规划相一致。同时还应结合地下空间开发利用、各类地下管线、道路交通等专项建设规划，合理确定地下综合管廊建设布局、管线种类等，明确建设规模和时序，预留和控制有关地下空间。并建立建设项目储备制度。
在建设标准上，《指导意见》要求抓紧制定和完善地下综合管廊建设和抗震防灾等方面的国家标准。地下综合管廊断面应满足所在区域所有管线入廊的需要，并配建行车和行人检修通道。地下综合管廊应配套建设消防、供电、照明、通风、给排水、视频、标识、安全与报警、智能管理等附属设施，提高智能化监控管理水平。同时，应避免各类管线的运营维护相互干扰。
管廊以外新建管线，规划、建设、市政道路部门均不予审批
作为节地型城市基础设施，地下综合管廊优势明显，可究竟怎么建，谁来建，如何与既有设施“和谐相处”，也是项目必须面对的挑战。
《指导意见》明确了城市不同区域内地下综合管廊的建设要求。从2015年起，城市新区、各类园区、成片开发区域的新建道路要根据功能需求，同步建设地下综合管廊；老城区要结合旧城更新、道路改造、河道治理、地下空间开发等，因地制宜、统筹安排地下综合管廊建设。在交通流量较大、地下管线密集的城市道路、轨道交通、地下综合体等地段，城市高强度开发区、重要公共空间、主要道路交叉口、道路与铁路或河流的交叉处，以及道路宽度难以单独敷设多种管线的路段，要优先建设地下综合管廊。加快既有地面城市电网、通信网络等架空线入地工程。
在实施主体方面，地下综合管廊的建设和运营主体也不再由政府“大包大揽”。《指导意见》鼓励由企业投资建设和运营管理地下综合管廊。创新投融资模式，推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，通过特许经营、投资补贴、贷款贴息等形式，鼓励社会资本组建项目公司参与城市地下综合管廊建设和运营管理，优化合同管理，确保项目合理稳定回报。优先鼓励入廊管线单位共同组建或与社会资本合作组建股份制公司，或在城市人民政府指导下组成地下综合管廊业主委员会，公开招标选择建设和运营管理单位。
特别值得注意的是，为了严格管理，《指导意见》明确指出，城市规划区范围内的各类管线原则上应敷设于地下空间。已建设地下综合管廊的区域，该区域内的所有管线必须入廊。在地下综合管廊以外的位置新建管线的，规划、建设、市政道路部门均不予许可审批。既有管线应根据实际情况逐步有序迁移至地下综合管廊。
实行有偿使用，加大政府投入，吸引社会资本广泛参与
建设地下综合管廊，有利于增加公共产品有效投资、拉动社会资本投入、打造经济发展新动力。陆克华测算，从建设廊体到加上入廊管线，每公里投资约1.2亿元。如果每年建设两三千公里，可每年拉动投资3000多亿元。然而，在建设初期，“钱从哪儿来”依然是大问题。
为了吸引民间投资，也保障管廊可持续运营，地下综合管廊实行有偿使用。《指导意见》指出，入廊管线单位应向地下综合管廊建设运营单位交纳入廊费和日常维护费。公益性文化企业的有线电视网入廊，有关收费标准可适当给予优惠。《指导意见》明确了入廊费、日常维护费的定价参考因素，并要求形成合理的收费机制。在地下综合管廊运营初期不能通过收费弥补成本的，地方人民政府视情给予必要的财政补贴。
为了支持地下综合管廊建设，我国还将加大政府投入。中央财政要发挥“四两拨千斤”的作用，省级人民政府要加强地下综合管廊建设资金的统筹，城市人民政府要在年度预算和建设计划中优先安排地下综合管廊项目，并纳入地方政府采购范围。有条件的城市人民政府可对地下综合管廊项目给予贷款贴息。
在融资支持方面，《指导意见》将地下综合管廊建设作为国家重点支持的民生工程，充分发挥开发性金融作用，鼓励相关金融机构积极加大信贷支持力度，为项目提供中长期信贷支持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务。同时，《指导意见》将地下综合管廊建设列入专项金融债支持范围予以长期投资。支持符合条件的地下综合管廊建设运营企业发行企业债券和项目收益票据，专项用于地下综合管廊建设项目。(来源:人民日报)
加快城市地下综合管廊建设，有利于解决长期存在的城市地下基础设施落后等突出问题，提升城市综合承载能力，提高城镇化发展质量，满足民生之需;有利于带动有效投资、增加公共产品供给，打造经济发展新动力。近日，国家发展改革委、住房城乡建设部印发《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》(发改价格〔2015〕2754号)，指导各地价格、住房城乡建设主管部门遵循使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的原则，建立健全城市地下综合管廊有偿使用制度，形成合理收费机制，调动社会资本投入积极性，促进城市地下综合管廊建设发展。
指导意见明确，城市地下综合管廊各入廊管线单位应向管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费用。各地应按照既有利于吸引社会资本参与管廊建设和运营管理，又有利于调动管线单位入廊积极性的要求，建立健全城市地下综合管廊有偿使用制度。城市地下综合管廊有偿使用费标准原则上应由管廊建设运营单位与入廊管线单位共同协商确定，并由供需双方按照市场化原则签订协议，明确付费方式、计费周期、费用标准定期调整机制等事项。供需双方协商确定有偿使用费标准，不能取得一致意见时，由所在城市人民政府组织价格、住房城乡建设主管部门等进行协调。对暂不具备供需双方协商定价条件的城市地下综合管廊，有偿使用费标准可实行政府定价或政府指导价，有关部门要在依法履行成本监审、成本调查、专家论证、信息公开等程序基础上合理制定收费标准，保证定调价工作程序规范、公开、透明，自觉接受社会监督。
指导意见提出，城市地下综合管廊有偿使用费包括入廊费和日常维护费，分别用于弥补管廊建设成本和日常维护、管理支出。管廊入廊费、日常维护费构成因素中，既要考虑管廊建设、运营合理成本支出和投资经营回报，入廊管线占用管廊本体空间比例及使用附属设施等情况，也要考虑管线入廊后相关单位节省的管线更新改造、维护支出以及日常生产经营成本等。其中，管廊投资建设的合理回报原则上参考金融机构长期贷款利率确定;运营环节的合理利润原则上参考所在地区市政公用行业平均利润率确定。
指导意见同时要求，各地应灵活采取多种政府与社会资本合作(PPP)模式，推动社会资本参与城市地下综合管廊建设和运营管理，依法依规为管廊建设运营项目配置土地、物业等经营资源，统筹运用价格补偿、财政补贴、政府购买服务等多种渠道筹集资金，引导社会资本合作方形成合理回报预期，调动社会资本投入积极性，促进城市地下综合管廊建设发展。
地下综合管廊建设造价高、投资规模大。财政部经济建设司负责人表示，中央财政将发挥中央资金“四两拨千斤”的作用，积极引导地下综合管廊建设。今年，财政部会同住房城乡建设部确定了10个试点城市，中央财政投入34亿元，计划三年内投入102亿元以上引导地方建设试点，拉动社会资本投资约176亿元，地方政府投资70亿元。
国家发展改革委有关部门负责人明确表示，支持符合条件的地下综合管廊建设运营企业发行企业债券和项目收益票据，专项用于地下综合管廊建设项目。据悉，为加大债券融资支持城市地下综合管廊建设的力度，今年上半年，国家发展改革委印发了《城市地下综合管廊建设专项债券发行指引》，从审核程序、审核政策、债券期限、配套政策、增信方式及品种创新等方面，为各类企业发行地下综合管廊建设专项债券提供政策支持。
据悉，截止目前，国家开发银行与住房城乡建设部共同推出贷款支持项目27个，拟建管廊940公里，贷款规模540亿元。同时，开发银行会同住房城乡建设部与吉林省签订协议，支持在吉林全省范围内推进地下综合管廊建设。
住建部城市建设司负责人表示，为落实资金投入、调动社会资本积极性，除了以上支持政策，还鼓励银行业为地下综合管廊项目提供中长期信贷支持，积极开展特许经营权、收费权和购买服务协议预期收益等担保创新类贷款业务，加大对地下综合管廊项目的支持力度。
