文/一名规划分析师兼数据分析师
今年来，中国通过专项债化解 PPP（政府和社会资本合作）债务的实践已在多地展开，主要集中在缓解政府付费压力、置换社会资本垫资及优化项目融资结构等领域。
一、政策框架与核心路径
2025 年 8 月，财政部发布《关于规范政府和社会资本合作存量项目建设和运营的指导意见》，明确地方政府可统筹使用专项债支持存量 PPP 项目。具体路径包括：
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用于 PPP 项目建设成本中的政府支出，例如云南安排 369 亿元专项债支持 PPP 存量项目建设及隐性债务化解。 - 置换社会资本垫资
内蒙古安排 50 亿元专项债专项用于化解 PPP 项目风险，缓解社会资本现金流压力。 - 解决政府付费拖欠
湖南、云南等地通过专项债资金清偿 PPP 项目中的政府拖欠企业账款，例如湖南 2025 年新增 200 亿元专项债用于此用途。
二、典型省份案例
（一）云南省
- 资金规模
：2025 年新增专项债中，369 亿元用于补充政府性基金财力，支持隐性债务化解、PPP 项目建设及拖欠账款解决。 - 项目类型
涵盖交通运输、市政工程等领域，例如某高速公路 PPP 项目通过专项债置换社会资本方股权，降低政府中长期支付压力。 - 政策效果
通过专项债资金注入，部分停滞项目恢复建设，社会资本退出渠道得以拓宽。
（二）内蒙古自治区
- 资金规模
2025 年安排 50 亿元专项债，专项用于化解 PPP 存量项目风险。 - 项目类型
重点支持市政基础设施、生态环保等领域，例如某污水处理 PPP 项目通过专项债资金置换银行贷款，优化债务结构。 - 操作机制
将专项债资金纳入预算管理，严格按绩效结果支付，确保资金专款专用。
（三）湖南省
- 资金规模
2025 年新增 200 亿元专项债用于解决政府拖欠企业账款，其中部分涉及 PPP 项目。 - 项目类型
聚焦教育、医疗等民生领域，例如某医院 PPP 项目通过专项债资金清偿拖欠的工程款，保障项目持续运营。 - 政策创新
探索 “专项债 + PPP” 模式，将专项债资金作为项目资本金，吸引社会资本参与。
（四）山东省
- 案例
邹平市货运铁路专用线项目采用 “专项债 + PPP” 模式，通过专项债资金补充项目资本金，缓解社会资本融资压力。 - 模式特点
专项债资金与社会资本按比例出资，形成 “政府引导、市场运作” 的融资结构。
三、操作机制与风险防控
- 合规性要求
专项债资金需符合投向领域要求，项目收益需覆盖债券本息（通常要求覆盖倍数≥1.2 倍），并纳入财政预算管理。 - 融资衔接
金融机构需按市场化原则评估 PPP 项目，对已签贷款协议的项目确保资金及时发放，避免新增隐性债务。 - 绩效监管
通过第三方机构对专项债使用效果进行全生命周期评价，例如重庆高新区对老旧小区改造 PPP 项目实施绩效挂钩付费。
四、全国推广与未来趋势
- 政策扩展
财政部鼓励更多省份将符合条件的 PPP 项目纳入专项债支持范围，2025 年新增专项债中约 15% 用于相关领域。 - 区域差异
债务压力较大的中西部省份（如云南、内蒙古）优先通过专项债化解存量风险，东部省份则更多探索专项债与 PPP 的协同创新模式。 - 长期影响
专项债与 PPP 的深度融合将推动基础设施领域从 “重建设” 向 “重运营” 转型，提升公共服务供给效率。
五、挑战与应对
- 收益平衡难题
部分公益性 PPP 项目收益不足，需通过财政补贴与专项债资金协同解决，例如云南通过调整项目收费机制提升收益覆盖能力。 - 政策衔接风险
新旧 PPP 机制转换中，需避免专项债资金与原有融资条款冲突，例如内蒙古通过修订项目合同明确资金使用优先级。 - 监管协调
需加强财政、发改等部门间的信息共享，例如财政部建立 PPP 项目专项债使用监测平台，实时跟踪资金流向。
总结
通过专项债化解 PPP 债务已成为全国多地的重要实践，其核心在于以政府信用为支撑，优化存量项目资金结构，缓解财政支付压力。
未来，随着政策细化与操作机制完善，专项债在 PPP 领域的应用将更趋规范化、高效化，为基础设施高质量发展提供可持续动力。
（完）
-THE END-
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