从“补贴工具”到“绿色名片”：中国绿证政策演进分析

2016年之前，我国可再生能源发展主要靠“财政补贴”——企业建风电、光伏项目，发电后拿国家补贴，但随着项目增多，补贴缺口逐渐扩大，急需市场化工具补位。绿证，就是在这样的背景下“诞生”的。

▶ 2016年2月，首次“提概念”。国家能源局印发《关于建立可再生能源开发利用目标引导制度的指导意见》（国能新能〔2016〕54号），首次提出“探索建立可再生能源电力绿色证书交易机制”。这是绿证第一次出现在国家级政策中，标志着我国开始思考用“市场化凭证”替代部分补贴功能。

▶ 2017年1月，正式“建框架”。国家发改委、财政部、能源局联合发布《关于试行可再生能源绿色电力证书核发及自愿认购交易制度的通知》（发改能源〔2017〕132号），这是我国绿证制度的“奠基文件”：

1.明确了绿证发放对象：陆上风电、光伏发电企业（不含分布式光伏）；

2.建立了“核发-认购”流程：发电企业按发电量拿绿证，用户可自愿认购；

3.提出在全国范围试行：打破地域限制，绿证成为首个全国性的可再生能源环境属性凭证。

一个绿证单位等于1000千瓦时可再生能源电量

阶段意义：这两年是绿证的“破冰期”——它解决了“绿色电力怎么证明”的核心问题，从此“度电绿色”不再是口头说法，有了官方认可的“身份证”。

2018年后，可再生能源进入“平价上网”时代，绿证的角色也从“补贴补充”转向“市场激活”——政策开始通过“责任约束”和“核算绑定”，让更多主体主动参与绿证交易。

▶ 2019年，两次关键扩围。1月，国家发展改革委、国家能源局印发《关于积极推进风电、光伏发电无补贴平价上网有关工作的通知》（发改能源〔2019〕19号），将绿证核发范围扩展到“无补贴平价上网项目”和“低价上网项目”。这意味着“不拿补贴的绿电”也能拿绿证，发电企业多了一笔收益，市场参与积极性大幅提升。

5月，国家发展改革委、国家能源局印发《关于建立健全可再生能源电力消纳保障机制的通知》（发改能源〔2019〕807号），这是“里程碑式政策”——首次设定“可再生能源电力消纳责任权重”，而企业可通过认购绿证完成消纳任务。从此，绿证从“自愿买”变成了部分企业“必须买”，市场需求被真正激活。

设定可再生能源电力消纳责任权重

▶ 2022年8月，明确“核算唯一凭证”。国家发改委、统计局、能源局联合发布《关于进一步做好新增可再生能源消费不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》（发改运行〔2022〕1258号），彻底明确绿证的“硬地位”：

1.省级行政区的可再生能源消费量，以本省用户持有的“当年度绿证”为核算基准；

2.企业的可再生能源消费量，同样以“本企业绿证”为准。

简单说：企业想享受“绿电消费不占能耗指标”的政策优惠，必须拿绿证说话；地方政府想完成绿电消纳目标，也得看绿证数量。

阶段意义：这五年，绿证完成了“从市场配角到主角”的转型——通过“责任绑定+核算绑定”，它不再是企业的“绿色装饰”，而是对接政策优惠、完成合规要求的“必需品”。

2023年是绿证的“制度重构年”——政策通过两份核心文件，彻底统一了绿证的“权威性、唯一性、通用性”，解决了此前各地标准不一、作用模糊的问题。

▶ 2023年7月，定“身份”——唯一环境属性证明。国家发改委、财政部、能源局发布《关于做好可再生能源绿色电力证书全覆盖工作促进可再生能源电力消费的通知》（发改能源〔2023〕1044号），对全国风电（含分散式风电和海上风电）、太阳能发电（含分布式光伏发电和光热发电）、常规水电、生物质发电、地热能发电、海洋能发电等已建档立卡的可再生能源发电项目所生产的全部电量核发绿证，实现绿证核发全覆盖，并抛出三个“重磅定义”：

1.绿证是中国可再生能源电量“环境属性的唯一证明”；

2.绿证的核心作用：支撑绿色电力交易、认定绿色电力消费、核算可再生能源消费量；

3.明确对接方向：推动绿证与国内碳市场、国际绿色消费体系衔接。

绿证核发全覆盖

▶ 2023年9月，定“分工”——谁来管、谁来发。国家能源局印发《关于可再生能源绿色电力证书核发有关事项的通知》（国能发新能〔2023〕64号），厘清了各部门职责：

1.管理方：国家能源局新能源和可再生能源司；

2.核发方：国家能源局电力业务资质管理中心；

3.配合方：电网企业、电力交易机构、发电企业（负责项目建档、信息报送等）。

阶段意义：2023年的政策，让绿证有了“国家名片”的雏形——它不再是单一领域的工具，而是衔接国内政策、对接国际规则的“核心枢纽”。

2024年起，绿证政策进入“深化应用+国际拓展”的新阶段——重点解决“怎么用得更好”“怎么被国际认可”两个核心问题，为企业“走出去”和国内碳市场完善提供支撑。

▶ 2024年2月，衔接“碳管理”，激发需求。国家发改委、统计局、能源局发布《关于加强绿色电力证书与节能降碳政策衔接大力促进非化石能源消费的通知》（发改环资〔2024〕113号），核心是“政策协同”：

1.绿证与“能耗双控”“碳排放管理”挂钩（比如用绿电的企业，碳排放核算可相应抵扣）；

2.拓展绿证应用场景（比如用于绿色建筑、绿色制造认证）；

3.明确推动“国内国际绿证互认”（比如中国绿证被欧美认可，企业出口产品碳足迹更有优势）。

▶ 2024年8月，定“规则”——交易、有效期全明确。国家能源局印发《可再生能源绿色电力证书核发和交易规则》（国能发新能规〔2024〕67号），细化实操细节：

1.绿证有效期：2年（从电量生产当月开始算）；

2.旧证延期：2024年1月1日前的绿证，有效期延至2025年底；

3.明确“交易-划转-核销”全流程。

国家绿证核发交易系统

▶ 2024年10月，入“碳核算”——成碳足迹关键凭证。国家发改委等部门发布《完善碳排放统计核算体系工作方案》的通知（发改环资〔2024〕1479号），将绿证纳入“重点行业碳核算”：

1.依托绿证交易市场数据，开展钢铁、化工等重点行业碳排放核算；

2.明确绿证在“重点产品碳足迹核算”中的作用（比如生产一件衣服用了绿电，碳足迹计算时可扣除绿电对应的碳排放量）。

▶ 2025年3月，定“目标”——2030年建成高质量市场。国家发改委、能源局等五部门联合发布《关于促进可再生能源绿色电力证书市场高质量发展的意见》（发改能源〔2025〕262号），提出明确的阶段性目标：

1.到2027年：绿证市场供给稳定、需求旺盛，国际互认取得突破；

2.到2030年：建成“全国统一、国际认可、功能完善”的绿证市场；

同时出台17条具体措施，涵盖“稳定绿证供给”“激发企业需求”“完善交易机制”“推动国际认可”等，为绿证市场画好了“未来路线图”。

RE100全面认可中国绿证

阶段意义：这一阶段，绿证彻底跳出“电力领域”，成为衔接“碳市场、国际规则、产业转型”的核心工具——企业持有绿证，不仅能完成国内合规，还能在国际竞争中拿到“绿色通行证”。

从2016年的“概念探索”，到2025年的“国际名片”，绿证政策的十年演进，本质是中国可再生能源发展的“缩影”——从依赖财政补贴，到依靠市场化机制；从国内自我循环，到对接国际规则。

对于企业而言，读懂绿证政策，就是读懂未来低碳转型的“主线”。未来，绿证将不再是“可选项”，而是企业参与国内碳市场、应对国际碳壁垒、享受政策优惠的“必备项”。

而对于国家而言，绿证的成熟，将为“双碳”目标提供坚实的“市场化支撑”，让每一度绿电都被认可，每一份低碳努力都有回报，这正是中国绿色发展的底气所在。