【全球高质量发展研究】贺沛：从“鬼城”到“新城”的空间规划与功能整合

引论

“新城”概念源于霍华德“田园城市”理论。二战后，英国率先开展新城建设，西方新城发展大致经历三个阶段：人口居住边缘化（“睡城”）、工业外迁郊区化（卫星城市）、城市功能健全化（相对自主新城）。

我国新城建设始于改革开放初期深圳特区等经济特区设立，历经40余年发展。2009年后全国掀起新城新区建设热潮，短期内数量爆发式增长。政府推动新城建设出于分流、纾解、平衡与升级等多重考量，但“如何扩、是否要扩、值不值得扩”始终存在争议。

由政府主导而非市场主导的新城建设，常导致土地低效利用与要素错配，部分新城出现“鬼城”现象。成功案例虽有，但更需反思过往规划设计缺漏，探索鬼城转型路径及再繁荣可能性。

中国新城建设的历程与规模

中国新城建设始于1978年深圳蛇口工业区，标志着以缓解城市压力、改善生活条件为目标的正式开端。1980年代，浦东新区、天津滨海新区等国家级新区相继设立，承担产业集聚与人口疏解功能。截至1990年，全国规划建设新城超50个，总面积约1.2万平方公里，初步形成以长三角、珠三角为核心的布局 [2] 。

2000—2010年，中国城市土地扩张83.41%，城镇人口仅增45%。截至2013年底，各省市规划新城新区超3000个，20个省份平均每个市至少1个；沈阳规划19个，广东平均1.78个/市，山东1.37个/市。部分新城规划面积达原市区建成区的3—10倍 [2] 。

此阶段新城建设呈现三大特征：规模显著扩大（如郑州郑东新区150平方公里）、功能多元化（如苏州工业园融合教育医疗等配套）、区域分布扩散（中西部新城占比由2000年35%升至2010年48%） [2] 。

据《中国统计年鉴2021》，2010年全国城镇人口6.7亿，新城常住人口突破1.2亿，占城镇人口18% [2] 。

2014年《国家新型城镇化规划》提出“严格控制新城新区无序扩张”，推动建设模式由规模扩张转向质量提升。2020年全国新城数量稳定在约300个，规划面积约4.8万平方公里。东部开发强度显著高于西部，如成都东部新城容积率1.2，西部仅为0.6 [2] 。

雄安新区采用“多规合一”，生态红线占比70%；成都天府新区TOD模式实现轨道交通800米覆盖率达90%。2023年新城GDP贡献率达全国总量22%，但部分区域空置率超30%，凸显转型必要性 [2] 。

当前新城面临的主要发展瓶颈

部分新城规划建设不合理，导致交通拥堵、配套滞后，影响居民生活质量与区域吸引力。过度房地产开发超出实际需求，造成资源闲置与空间浪费 [3] 。

新城建设过快致人口聚集度偏低、城市活力不足。尽管全国新城新区体系多层次，但多项人口普查数据显示，不少区域面临人口增长停滞甚至流失风险。港未来21通过激活历史地标、构建浪漫场景等精细化运营，2019年访客量超8300万人次，就业人口超11万，印证人口集聚对新城活力的关键作用 [3] 。

产业结构单一、过度依赖特定行业，导致就业机会匮乏、产业韧性不足。基础设施完善（交通、教育、医疗等）是转型关键，但资金筹集困难与高昂成本构成主要挑战。引入高新技术、文化创意产业及建设15分钟生活服务圈，有助于满足高品质生活需求 [3] 。

高铁新城成为地方政府拓展建成区、增加土地财政收入的重要手段。多数高铁站新建于远离市中心区域，其周边新城建设本质是一种实物期权：若中期内人口与企业集聚，则收获红利；若预期市场潜力上升，短期空置亦具合理性 [3] 。

新城从建设到成熟需5—10年，而我国“爆炸式”增长带来复杂问题。港未来21通过创新建筑体验、IP事件策划（如皮卡丘活动）等娱乐化运营，实现从“睡城”向高活力片区转型，提示中国新城更新需在发展战略、产业布局与运营模式上深刻调整 [3] 。

鬼城现象在中国的新表现

鄂尔多斯康巴什新区曾空置率超70%，夜间亮灯率不足三成，核心成因为产业支撑不足与公共服务滞后。全国逾50个新城存在类似问题，资源型城市转型区尤为突出 [4] 。

“睡城”表现为居民少、通勤高度集中、职住分离严重。北京天通苑、上海松江新城通勤人口占比超80%，本地就业岗位匮乏。2023年约35%新城具明显睡城特征，商业活力指数仅为成熟城区的40%—60% [4] 。

部分新城房地产市场泡沫化，房价虚高、脱离真实需求。贵阳花果园、郑州郑东新区等项目房价短期快速上涨，但入住率长期低于50%。2022年全国新城商品房平均空置率22.3%，较主城区高8.5个百分点；三、四线城市新城库存消化周期普遍超24个月 [4] 。

产业支撑薄弱是根本症结。某中部省会新城住宅用地占比65%，产业用地不足15%；2023年调研显示，约60%新城未达预期产业导入目标，科技类新城实际入驻企业仅为规划目标的30%—50%。横滨港未来21由三菱造船基地转型为多功能国际都市，年访客8300万人次、就业超11万，启示中国新城须强化精细化运营与IP化场景营造 [4] 。

TOD模式在新城中的应用

公共交通导向开发（TOD）以枢纽为核心整合多种交通方式，推动混合用途开发，提升新城活力与吸引力 [5] 。

横滨港未来21整合铁路、地铁、巴士及水上交通，构建无缝立体网络，显著提升可达性。该区就业人口超11万、企业逾1800家、2019年访客8300万人次，交通便利性是其成功基础 [5] 。

TOD鼓励住宅、商业、办公功能融合，提高土地利用效率。横滨红砖仓库改造为复合式文化商业空间，自2002年重开后年均吸引游客超810万人次，2023年圣诞市集收费进场游客达53万，每年举办14场活动，有效规避“睡城”困境 [5] 。

TOD成功依赖精细化运营：港未来21激活日本丸纪念公园、引入东方港未来大饭店、策划“皮卡丘大量发生中”等IP事件，将交通优势转化为持久吸引力，表明TOD不仅是交通规划，更是情感化、娱乐化提升竞争力的系统策略 [5] 。

垂直整合与空间高效利用

垂直整合通过立体化开发叠加居住、商业、办公、交通等功能，缓解土地供需矛盾。伦敦码头区保留历史建筑、改造公共空间，17年完成从废弃工业区向金融商务中心转型，2019年访客超8300万人次、就业人口超11万 [6] 。

智能化与绿色技术支撑垂直整合：东伦敦科技城投入4亿英镑升级基建，吸引1600家科技企业，建筑能耗降低30%，空间利用率提高40%以上；希斯塔科学城聚焦ICT产业，集聚650家企业，印证技术驱动对空间效率的倍增效应 [6] 。

特色空间营造是垂直整合的价值升华：港未来21以28公里滨水景观与空中花园打造高活力热土，活动期间游客逾百万；老厂房改艺术空间、地铁枢纽建立体商业综合体等举措，同步提升空间效能与人文体验 [6] 。

新城的产业选择与定位策略

新城产业定位需依托资源禀赋与市场需求。伦敦金丝雀码头转型金融中心，集聚汇丰、花旗等机构；东伦敦科技城政府投入4亿英镑发展科技，集聚1600家企业；希斯塔科学城聚焦ICT，引入IBM、微软，形成欧洲最大ICT集群 [7] 。

产业链构建是提升竞争力核心：金丝雀码头围绕金融形成资管、风控等生态链；东伦敦科技城构建研发—孵化全链条；希斯塔科学城强化ICT上下游协同。新城应配套孵化器、加速器等设施，形成创新生态 [7] 。

定位需动态调整：金丝雀码头前身西印度码头因航运衰退停运，1987年起由Olympia & York开发，保留驳岸水道、建设高楼，如今集聚英国50%以上百强企业和众多世界500强。新城须构建产业监测体系，定期评估绩效，灵活调整方向 [7] 。

生活圈建设与便捷性提升

便捷生活圈是新城宜居性核心。横滨港未来21通过完善商文教配套，2019年访客超8300万、就业超11万、企业逾1800家 [8] 。

策略包括：激活日本丸纪念公园，融合展示、博物馆与公园功能；引入东方港未来大饭店等浪漫业态，打造情侣专属目的地；横滨国际客运码头波浪形木质甲板结合艺术节，年吸引游客超600万人次 [8] 。

绿色出行是可持续关键：设计连贯安全步行网络串联住区与商圈；打造专用自行车道并配共享单车体系；借景观设计提升步行体验，如红砖仓库结合季节性活动增强吸引力 [8] 。

智能化技术提升生活圈效率：构建智能街区，用传感器实时监测人流与环境；开发移动应用整合导航、预约、支付；通过数据分析预测需求，动态优化设施布局 [8] 。

从建城到经营生活的理念转变

新城建设正从空间扩张转向以人为核心的可持续发展模式。2024年全国房地产开发投资10.03万亿元，同比下降10.6%；住宅投资7.60万亿元，下降10.5%；施工、新开工、竣工面积分别下降12.7%、23.0%、27.7%；商品房销售面积与销售额分别下降12.9%、17.1% [9] 。

2024年房地产开发投资同比增速持续为负（-10.8%），房屋施工等关键指标下行，反映市场信心不足，运营策略亟须聚焦城市活力与居民生活品质提升 [9] 。

2024年6—12月城乡社区支出显著增长，6月2298亿元，12月增至3436亿元；西安同期同比增长12.4%，显示政府持续加大社区建设投入。住宅待售面积6月38287万平方米、12月39088万平方米，办公楼期末面积增至5313万平方米，商业地产库存压力增大，需优化配套激活空间价值 [9] 。

产业导入与就业创造是持续发展关键。房地产业固定资产投资增速下滑，凸显单一产业依赖风险。新城亟须培育数字经济、绿色经济等多元生态，形成就业磁极 [9] 。

社区营造与生活品质提升是增强归属感核心。2023年末住宅待售面积同比增长22.2%，去库存压力仍存。新城规划须强化教育、医疗、文化供给，构建15分钟生活圈，依托社区活动与公共空间设计将物理空间转化为情感共同体 [9] 。

智慧化与绿色化是提升运营效率必由之路：借助物联网、大数据优化城市管理，降低能耗；智能交通缓解拥堵，绿色建筑减少碳足迹，提升资源利用效率与新城竞争力 [9] 。

新城成败关键在于能否从“造城”转向“营城”，以精细化运营将硬件优势转化为持久活力。未来需在政策创新、社会资本参与、技术应用等领域持续深耕，实现从空间生产到生活服务的价值跃升 [9] 。

趣味化运营与IP事件策划

横滨港未来21依托系统化趣味运营，实现从工业废弃地到高活力片区的蜕变。其经验在于融合历史地标激活、浪漫场景构建、建筑体验创新与IP事件策划，形成多维吸引力网络。2019年访客8300万人次、就业超11万、企业逾1800家 [10] 。

趣味化运营体现在三方面：历史地标活化——旧港口遗址变身日本丸纪念公园，集展示、博物馆与公园功能于一体；场景化体验设计——引入东方港未来大饭店、Anniversaire港未来等情侣主题空间；建筑空间创新——横滨国际客运码头波浪形甲板、“横滨三塔”打卡点，红砖仓库融合艺术节、圣诞市集，年客流超600万人次 [10] 。

IP事件提升影响力：自2014年起，“皮卡丘大量发生中”活动每年暑期举办，2018年单次吸引百万游客，通过真人扮演、LED灯光秀、喷水表演等制造话题热潮 [10] 。

线上线下联动强化品牌认知，如“横滨三塔”打卡点成网络传播热点；IP事件激发周边商业消费，推动万叶俱乐部等婚庆服务互补，提升经济附加值 [10] 。

持续机制支撑包括：政府与企业协作——横滨市政府明确区域定位，开发主体负责运营；数据驱动迭代——依访客量、企业入驻率等指标动态调整策略；长期价值维护——通过啤酒节、艺术节等年度活动持续保持热度，防止沦为“睡城” [10] 。

历史地标激活与文化场景构建

历史地标激活是提升文化吸引力关键。横滨港未来21改造日本丸纪念公园，融合历史展示、博物馆与城市公园功能，留存工业遗产价值，转型为文化地标；红砖仓库作为复合文化商业空间，年吸引游客超600万人次，彰显历史建筑与现代运营结合潜力 [11] 。

文化场景构建需融合地域特色：东方港未来大饭店精准吸引年轻群体；横滨国际客运码头波浪形甲板与“横滨三塔”打卡点强化传播性。成功关键在于洞察目标人群情感需求与塑造空间故事性 [11] 。

IP事件是快速提升关注度有效途径：“皮卡丘大量发生中”活动单次游客破百万，借助全球IP制造话题，形成品牌效应。2019年港未来21访客8300万人次、就业超11万，印证旅游业对经济活力的拉动作用 [11] 。

新城功能整合与便捷化实践

科学功能分区提升土地利用效率。交通枢纽周边布局商业商务区，生态敏感区保留绿地。2024年第三产业增加值同比增速由一季度5%升至四季度5.4%，反映合理分区对产业集聚与经济增长的积极作用。2024年城镇居民人均可支配收入54188元，农村23119元，优化空间布局有助提升居民收入 [12] 。

强化基础设施是发展核心支撑：高效交通网络提升出行便利性；能源水利配套保障平稳运行；融合智慧城市技术实现基础设施智能化管理，提升响应速度与服务质量 [12] 。

优化公共服务是吸引人口关键：教育、医疗、文化资源均衡配置提升满意度。2024年城镇居民人均可支配收入实际增长4.4%，通过增设学校医院、利用社区中心提供文化服务，可缓解收入增长放缓对生活品质的影响 [12] 。

新城运营：趣味化与活力提升

横滨港未来21作为TOD与新城建设典范，通过历史建筑改造与复合文化商业空间开发，实现老旧工业用地向商业、办公、交通、旅游综合港都的转变。红砖仓库转化市民休闲场所，万叶俱乐部构建情感消费场景，日本丸纪念公园融合风帆训练舰展示与城市公园功能。2019年访客8300万人次、企业超1800家 [13] 。

伦敦码头区保留116栋历史建筑并功能置换，促进向金融商务区转型；28公里滨水景观融入科技创意产业，2010年集聚1600家科技公司；希斯塔科学城采用职住融合模式，650家企业与5000名研究人员形成ICT创新生态 [13] 。

“皮卡丘大量发生中”活动凭借IP效应，每年吸引数百万游客，配套东方港未来饭店等商业设施，使商务区转型为年客流超8000万的文旅目的地 [13] 。

横滨国际客运码头波浪形甲板结合圣诞市集、啤酒节等周期性活动，形成600万人次年客流量，体现建筑体验与短期活动结合的长效运营价值 [13] 。

伦敦码头区将12%公共空间改造为生态景观带；希斯塔科学城绿地占比35%；嘉定新城中心区虽规划路网密度7.1km/km²，但实际日人流量仅100—200人，表明单纯基建投入难保区域活力 [13] 。

滨水开发需平衡景观价值与实用功能：日本丸纪念公园融合训练舰展示与市民休闲；红砖仓库通过艺术节激活存量空间，“文化+生态+商业”复合开发更具可持续性 [13] 。

余论

国内新城新区产城融合仍缺乏系统共识体系，研究多聚焦宏观方向，对国家级新区、特色小镇等新型载体的以人为本规划与改造尚显不足。坚持以人为本、关注人的需求与发展，是新区产业转型、城市升级及二者深度融合的热点与难点 [14] 。

产城融合实质在于理顺“产”与“城”关系。工业园区与城市应协调互促：工业发展推动经济进步，进而提升城市基建；完善基建吸引现代服务业入驻，实现“退二进三” [14] 。

产城融合实践具有地域差异性，需因地制宜评估自身阶段与优劣势，精准引导支柱产业发展。城市应发展特色产业与文化，结合特色城镇培育模式；乡村应紧扣乡村振兴战略，发展生态旅游与新型农业，推进城乡融合与产业融合 [14] 。