从“合作梦”到“官司潮”：地方国企为何成了营商环境的变量？

——以桂林旅投为例，重构地方文旅产业营商机制与区域经济模型。

“资源好上天，项目却烂尾”。许多地方坐拥优质旅游资源，本应打造合作共赢的精品项目，最终却因合作纠纷而夭折，导致国有核心资源长期沉淀为无效资产，已成为部分区域旅游业的现实困境。这一表象背后，折射出深层次的机制性问题。

中国文旅行业标杆应是“南有桂林、北有西安”。相较西安文旅频频正面出圈，近年媒体对桂林旅游业的批评持续不断，焦点集中于“资源运营不力”“市场口碑下滑”等。本文尝试从机制视角，解构桂林这一典型样本。

广西政商圈与文旅业内流传一种说法：“桂林是外地商人投资的大坑，谁去投资，能穿着裤衩离开就算成功。”作为“世界级旅游目的地”，桂林曾吸引各路资本慕名而来；但过去几年，“合作梦”屡屡破碎，频发“国企官司潮”，甚至有央企高管坦言“三进三出、投资始终落不了地”。问题根源何在？关键变量是什么？

过去，中国旅游城市发展多依赖“政策-资源-项目”路径：政府驱动、配置资源、上马重点工程。十年来，各地陆续组建文旅集团，承接文旅商体农类资产，既承担融资化债职能，也接管存量与不良资产。与此同时，地方政府行政职能在产业招引中逐步退位，市场化合作已成主流，地方国企实质成为文旅产业招引与实施主体。

但仅靠市场主体层面的市场化演进已显不足。越市场化，越凸显“机制”与“信任”才是优化营商环境、激发市场活力的核心。由此形成新发展模型：“国企-机制-信任”三要素——地方国企作为资源运营主体，其内部治理与对外合作机制，决定市场各方信任程度，并最终影响营商环境质量。

在此逻辑下，影响文旅营商环境的六大关键变量浮现：

上述六变量共同构成营商环境结构模型。当前影响文旅投资的，不仅是硬件资源与政策供给，更取决于以地方国企为代表的市场主体行为及其所处制度土壤的健康程度。六者相互关联，共同塑造区域文旅投资生态。

桂林旅游投资集团（简称“桂林旅投”）作为桂林市文旅资源运营平台国企，近年卷入多起合作纠纷，几乎覆盖七星公园、冠岩、芦笛岩、叠彩山、象鼻山等核心景区。公开信息显示，这些案例集中暴露出前述六大变量的系统性失灵。

2010年，长沙某艺术公司经桂林市政府招商引资，与桂林旅投合资开发七星岩后洞项目，投入2400余万元。桂林旅投未依约出资，亦未移交约定土地使用权。法院判决其移交土地后，旅投以“纸面移交”方式敷衍执行，土地至今未实际交付。该案集中暴露资源释放性与契约精神双重缺失。

2017年，桂林某民企承包冠岩景区游船接驳业务。疫情期间仍持续输送客流。当两艘游船证件到期需年检时，桂林旅投授意下属公司拒办年审，致船舶停航、客流锐减。此案折射契约能力与创新容忍度的严重不足，使成熟景区沦为经营不良的国有资产。

2019年，经桂林市国资委批准，桂林旅投与某民企组建混改公司，运营三景区非门票收入项目。民企实缴700万元、控股70%，旅投却未移交合同标的，反而将芦笛岩朝晖楼等优质项目另包他人，并擅自将伏波山、叠彩山非门票项目转授其他投资方（即“叠彩千里江山案”）。旅投既未实缴出资，又以“拖欠资源使用费”为由索回全部非门票经营权。此系列操作导致民营伙伴巨额损失，多个老景区错失焕新良机。

2021年，北京某投资公司联合社会资本，在国资委批复下与桂林旅投设立桂林千里江山公司，旨在通过一体化经营权移交，引入市场化团队升级叠彩山。但旅投始终未履约移交，事实上已将景区“一女二嫁”签约给芦笛岩原承包方。随着管理层更迭，前期共识被搁置，资金未到位、权属瑕疵未解决，创新模式雪藏，项目长期停摆，终致小股东提起公司解散诉讼。此案凸显资源释放度、政策稳定性与创新容忍度全面缺位。

《象山·传奇》项目由桂林旅投、广西区直国企及桂林民企共同出资1.6亿元开发，后停演。区直国企胜诉后追偿近1亿元，执行长期不力，甚至对旅投景区管理处负责人申请限高。该案例反映政策兑现度与契约精神严重缺失——项目失败后国企不担责、不善后，任由合作方权益受损，“新官不理旧账”问题突出，极大挫伤国有投资者信心。

综上，桂林旅投系列纠纷贯穿资源不开放、合同不守信、政策不落实、文化不开放、人才难留存、创新遭阻碍等症结，每起均对合作方造成实质性伤害，严重损害桂林营商信誉。这些并非孤立事件，而是体制下机制失调的结构性失灵——表面是项目纠纷，实质是地方国企在现行体制下角色错位、激励扭曲、监督缺位的集中反映。“一流资源、三流环境”的悖论由此而生。

需澄清的是，桂林旅游投资集团（桂林旅投）与桂林旅游股份有限公司（桂林旅股）虽名称相近，实为两家独立运营的市属国企：前者主营自然资源类景区运营与投融资，后者为上市平台，主营景区、交通、酒店等。桂林旅投名义上为桂林旅股母公司，但仅代行股东权利，双方行政级别相当、权责分离。公众批评多聚焦桂林旅股，而桂林旅投因信息不透明，长期隐于幕后、责任模糊。

地方国企频频成为营商环境“槽点”，根源于其特殊体制定位与机制缺陷：身兼“市场竞争主体”与“政策执行工具”双重身份，却未能各司其职，导致治理失序、激励错配、市场排他。

地方国企既是市场主体，又承担政府职能延伸，常陷于“亦官亦企”矛盾。重大人事、财务、业务决策需报国资审批，管理层仅为代理人，实际决策权在政府。企业利益与行政指令交织，内在治理复杂化。合同履约受行政干预，“企业人格”不健全，契约精神难以贯彻。出现问题时，负责人可向上、向前、向下属或向外甩锅，自身无需担责。

国企领导考核仍偏重行政评价而非市场业绩，导致激励与长远发展脱节。部分负责人热衷以“保全国有资产”为名推责，宁可项目搁浅、资源闲置，也不愿市场化合作。根源在于风险收益观扭曲——“只要非自己经手，项目死光也无责”。守信带来的口碑提升，远不如违约保住的短期利益直接。亏损有财政兜底、失误有体制背锅，躺平摆烂成为常态。

地方政府倾向将优质资源交由本地国企独占经营。然而平台自身运营能力有限，又不愿真心引入外部力量，导致大量资源闲置。桂林旅投对待民企、央企乃至区直国企，均“一视同仁”式设障，凭借垄断地位却缺乏服务能力与创新意识，拒绝监督、排斥竞争，最终陷入“无活力、无信任”的恶性循环。

地方国企机制弊病与营商环境问题互为因果：体制不改，国企就难真正市场化、契约化；营商环境恶化又加剧国企封闭保守。唯有动真格改革、重塑制度基础，才能重建公平高效的营商生态。

广西自治区党委、政府近期反复强调，要在“全国统一大市场”框架下坚持“两个毫不动摇”，重点整治“新官不理旧账”、依法保护民企权益、破除隐性门槛、促进要素自由流动。这一系列部署表明：地方竞争力核心，已从资源禀赋转向规则稳定性、契约可预期性与权责连续性。

在此背景下，桂林旅投多起纠纷尤为刺眼。无论是经营权长期不移交，还是合作框架因管理层更迭被整体搁置，本质都指向同一风险源——制度承诺缺乏跨周期约束力。当国企掌握核心资源配置权却无法对历史决策与既有协议承担持续责任时，“全国统一大市场”与“要素自由流动”便难以落地。企业面对的不是市场风险，而是“规则随人而变”的不确定性——这正是中央与自治区着力破除的隐性门槛。

自治区释放的信号清晰：投资广西，就是投资一个规则趋稳、预期可守的未来。若执行偏差不能及时校正，不仅消耗单个项目创新机会，更将削弱政策所构建的信任基础。营商环境的竞争，从来不是口号之争，而是“旧账算不算数、合同认不认得”的现实选择。

桂林旅游的问题，不能简单归因为“不讲契约”或“改革不到位”。作为中国最早完成景区化、品牌化、全国化传播的老牌目的地，桂林拥有极高的山水认知度与稳定客源，但这一历史优势也掩盖了产业结构的深层问题。“游客总会来”的惯性，使其长期停留在以资源和门票为中心的存量体系，而非以运营能力、内容更新、产业协同为核心的动态产业。这种路径过去是优势，今天却成了转型最大阻力。

桂林核心景区早已成熟，新增长必须来自城市更新、内容迭代、业态叠加与体验重构。此类项目投入周期长、见效慢、高度依赖连续运营。一旦中途停摆，前期投入迅速贬值。桂林对“中途失速”风险缺乏敏感，而市场化团队最忌惮的，恰是规则在推进中突变。这也是头部运营团队调研后放弃桂林的主因：“项目太重、周期太长、风险太大”。只有将运营权与项目周期强绑定，而非与个人或阶段判断绑定，创新项目才可能跑完闭环，实现从“旅游”到“文旅”的跃升。

桂林的前世建立在自然资源独占性之上；而今的竞争已转向内容、运营与复合消费能力。稀缺的不是山水，而是把“看一眼”变成“多停留、多消费、多传播”的系统运营力。过去习惯“守资源”，而非“用资源换能力”，在门票经济时代尚可维系，但在新文旅阶段已严重错位。真正的市场化，是承认“懂山水≠懂文旅”“会管资产≠会营体验”。若始终将运营团队视作执行者而非合作伙伴，项目必然陷入拉扯，消耗宝贵窗口期。

桂林并非未参与新文旅探索，在文旅融合、数字化赋能等方面曾处于前列。但问题在于启动不晚、持续推进不足。文旅创新有明确窗口期，长期搁置易使“先行探索”沦为“普通模仿”。老牌旅游城市基础盘越稳，“等等看”心态越强，而恰恰是这些被搁置阶段，消耗掉最宝贵的机会成本。如何构建适应文旅创新的决策与容错机制，是全国性挑战，也是关键突破点。

衡量一个地方是否适合长期投入，直观标准是：除经营本身外，还需付出多少额外精力应对不确定性。桂林现实中，项目推进常需反复协调、确认、解释，外来投资方无论身份高低，皆须“挨个拜码头”，担心被暗中掣肘。这类无效社交不创造体验价值，却显著抬高综合成本。当摩擦常态化，市场主体自然选择轻资产、短周期、易退出策略——桂林不缺想法，却难沉淀长期产业成果。

桂林文旅未来，不取决于再造几个景点，而在于能否构建让专业团队、创新项目、新业态愿意长期扎根的生态。文旅核心竞争力，已从“资源吸引游客”转向“制度吸引经营者”。谁能令团队敢于把时间、品牌与职业声誉押注于此，谁才真正具备升级资格。对桂林而言，这不是理念问题，而是发展阶段的选择——是继续依赖过往优势，还是完成从“资源型旅游城市”向“运营型文旅城市”的历史性转身。

六、地方文旅国企历史遗留项目的结构性解法与保障体系

桂林旅投所涉历史遗留问题，并非简单法律纠纷或个别失误，而是制度性问题叠加文旅运行规律的集中爆发。实践证明，问题久拖不决，根源不在复杂性，而在缺乏一套“让人敢动手”的结构、制度与资源保障体系。零敲碎打、个案处理，只会复制放大问题。

历史问题难解，主因在于其长期嵌入现任班子日常经营与绩效考核。任何处置行为易被解读为“为前任背锅”，理性选择便是不动。因此首要举措，是将存量纠纷、未履约合同、被诉项目及停摆合资公司，整体剥离至独立运行的“历史遗留项目清算单元”，单独建账、核算、汇报，目标唯一：算清旧账，而非创造新业绩。处置不应再与招商、利润等指标挂钩，否则解决问题本身即成风险。判断标准应简化为三点：合同是否合法有效、合作方是否存在实质性投入、问题是否仍在拖延。三者成立即进入处置通道。

制度设计核心不是追求完美结果，而是建立可预期、可复制、可免责的处理机制。应将历史项目分为三类：一是具备重启价值的，补齐权责、恢复经营权；二是投入边界清晰但无继续价值的，通过结算退出；三是对立严重、纠纷过深的，明确进入司法路径，不再释放合作信号。关键在于所有项目必须有确定结局，而非长期悬置。

更需为现任管理层建立清晰免责边界。对历史项目的和解、调解、解散、资产处置，只要满足合法合规、不明显损害国资、具第三方评估及集体决策记录等条件，应明确认定为“风险处置行为”，原则上不追究经营责任。无此兜底，一切“解决问题”要求终将败给拖延。

历史项目处置涉及四大实操难题，每一层均需配套资源与政策保障：

业务层面：最大风险不是判断错误，而是长期不判断。大量项目卡在“没权、没授权、没边界”状态。对有盘活价值的项目，首要任务是明确一体化经营权、经营范围与周期；对可追加投资的项目，风险考核应显著低于新立项；对方向不符项目，应尽快结算退出，半拉子工程应纳入政绩考核重心。

财务层面：本质不是缺钱，而是账不清、亏不认。需通过专项审计与资产评估，区分市场风险与制度性违约成本，允许一次性确认、集中出清。应设立专项风险准备或处置资金池，将历史风险成本与当期经营绩效严格区隔。

法律层面：核心障碍不在于理据，而在于谁敢签字、如何签不被追责。应以会议纪要或专项指引形式，明确依法解决历史问题不视为违规决策。同时，须将国企涉诉数量与金额纳入主要负责人及法律顾问考核，杜绝“甩锅法院”心理；强调法务职责是降风险，而非鼓动多打官司。

人事层面：历史问题是高风险、低回报事务，若无明确授权与激励，最理性选择即是“不作为”。应设立专项负责人或专班，赋予跨部门协调权，并在干部考核中明确：依法合规解决历史问题本身就是重要履职行为与加分项。

历史遗留问题，本质是一张必须结清的信用账本。结得越早，成本越低；拖得越久，代价越大。对桂林而言，真正的转型起点，不在于再上一个新项目，而在于把旧账算清、把规则立住、把信任修回来。只有当市场看到一个地方有能力、也有意愿为过去承诺负责，新的合作、模式与机会，才可能真正出现。

结语

从“合作梦”破碎到“官司潮”涌现，我们看到的是信任流失与规则失守。站在2026年门槛回望，中国文旅已全面进入“长周期运营时代”。桂林所呈现的困境并非孤例，在丽江、张家界、黄山等资源型目的地均有不同形式显现；而部分成功城市亦反复证明：机制一旦校准，路径并非不可逆。新文旅时代真正的分水岭，不在于是否转型，而在于是否愿意为转型付出制度层面的确定性。

在资源高度集中的目的地城市，地方国企事实上已成为区域营商环境的“本体”。它不再只是项目参与方，而是连接资源、市场与制度的关键接口。国企究竟是一堵墙，还是一座桥，市场早已在用脚投票。资源可以复制，政策可以学习，但信任无法速成。愿2026年的中国文旅产业，少一些摇摆与消耗，多一些确定与兑现；少一些“先合作再翻脸”，多一些把规则当底线的敬畏。