一、引言
20世纪80年代以来，经济全球化与信息技术革命推动跨国公司在全球范围内优化资源配置。与此同时，各国以税收优惠为核心的“逐底竞争”导致利润转移和税基侵蚀问题日益严重。世界银行数据显示，2009—2015年间，46%的国家加强了税收优惠政策，尤以发展中国家为甚。为应对这一挑战，2021年10月，G20/OECD包容性框架下136个成员就“双支柱”国际税收改革达成共识，其中支柱二确立全球最低税制度，设定大型跨国企业15%的最低有效税率，旨在遏制税基侵蚀与有害税收竞争。
自2019年提出以来，全球最低税历经六年发展，已形成涵盖立法模板、注释解释与征管指南的完整规则体系，并进入实施阶段。截至2025年11月，57个国家（地区）已立法实施收入纳入规则（IIR）、低税支付规则（UTPR）或合格国内最低补足税（QDMTT）；另有10国签署《促进支柱二应税规则实施的多边公约》。该制度对各国现行税收优惠政策产生深远影响，促使各国调整税制策略。
我国兼具跨国企业母国与所得来源国双重身份：一方面，大量中国企业集团处于支柱二适用范围；另一方面，我国在区域发展、研发激励、绿色转型等领域广泛采用减税、免税、加计扣除等税收优惠措施。全球最低税的实施可能导致部分政策失效，增加企业补税风险。在此背景下，如何维持税收政策吸引力成为关键议题。近年来，中央多次强调“规范税收优惠政策”，包括党的二十届三中全会《决定》、两办《关于数字贸易改革创新发展的意见》及“十五五”规划建议均明确相关方向。本文聚焦全球最低税对税收优惠有效性的影响，借鉴域外改革经验，提出我国政策转型路径。
二、全球最低税对税收优惠政策有效性的影响分析
全球反税基侵蚀（GloBE）规则是支柱二的核心机制，其与税收优惠政策并行适用时，可能使因税率低于15%而放弃的税收利益被他国通过补税机制收回，导致优惠政策失效。此外，来源国可通过合格国内最低补足税（QDMTT）优先征税。应税规则（STTR）允许对低于9%税率的关联付款征税，且所缴税款可计入有效税率计算，进一步影响税收优惠效果。以下重点分析GloBE规则的作用机制及其对税收优惠的具体影响。
GloBE规则补税机制的运行
GloBE规则由收入纳入规则（IIR）和低税支付规则（UTPR）构成，构建“母公司所在国优先、其他辖区兜底”的三层补税机制，确保跨国企业集团整体有效税率不低于15%。当某辖区有效税率（ETR）低于15%时，触发补税程序，按“QDMTT→IIR→UTPR”顺序征收补足税。
GloBE规则对税收优惠政策的影响分析
税收优惠政策是否受影响，取决于其在ETR计算中减少分子（税额）还是增加分母（GloBE净所得）。具体表现为：
- 收入型税收优惠：如免税期、低税率、专利盒等直接降低应纳税额，拉低ETR，易触发补税机制，优惠利益可能被他国攫取，政策实效减弱。
- 可退还税收抵免：合格可退还税收抵免（QRTC）及类似财政补贴，在财务会计处理中视为GloBE所得的增加（即分母扩大），对ETR影响较小，政策稳定性较高。
- 加速折旧类政策：GloBE允许对符合条件的递延所得税负债（如固定资产折旧）豁免转回，同时允许长期持股的股息从所得中扣除，因此加速折旧、投资抵免等政策基本不受影响。
- 排除规则的应用：基于实质活动的工资与有形资产排除、国际海运所得排除等机制，仍可作为吸引外资的有效工具。
三、后“支柱二”时代税收优惠政策改革的域外实践
GloBE规则虽削弱传统税收优惠效力，但其特殊调整与排除条款表明国际税收竞争并未终结。多国正通过结构性改革重塑竞争力，重点转向研发、绿色能源领域，并呈现与财政支持协同推进的趋势。
合格可退还税收抵免
合格可退还税收抵免（QRTC）成为替代传统优惠的重要选择。其核心特征为满足条件后可在4年内获得现金返还，不影响ETR计算逻辑。
- 欧洲：匈牙利推出研发费用10%的QRTC，联合高校研究项目可获更高抵免；比利时将研发抵免退还期限缩短至4年，符合QRTC标准；爱尔兰、英国亦完成相关政策调整。
- 亚太：新加坡2024年预算案引入可退还投资抵免（RIC），对资本支出、人力成本等提供最高50%的抵免并支持现金退还；澳大利亚设立关键矿产加工10%可退还抵免及每公斤氢气2澳元的生产补贴。
- 美洲：巴巴多斯于2024年改革公司税制，针对特定行业就业与研发活动提供50%支出抵免，且具备可退还属性。
可销售可转让税收抵免
OECD于2023年7月在《支柱二征管指南》中新增可销售可转让税收抵免（MTTC）定义，指具备法定可转让性与可销售性的税收抵免，可用于抵税或出售变现。
美国《通货膨胀削减法案》（IRA）率先实践MTTC机制：
- 第45X条制造业税收抵免允许企业将超额抵免额度出售给非关联方或申请现金返还；
- 清洁能源相关条款（如第30C、45、48C条）也支持抵免转让；
- 但2025年《大而美法案》限制向“被禁止的外国实体”转让，并取消部分抵免。
荷兰于2024年修订《最低税法案》，引入MTTC并追溯至2023年底生效。
财政补贴和设立投资基金
政府补助在GloBE规则下被视为所得（增加分母），对ETR影响有限，因而成为替代税收优惠的重要手段。
- 波兰计划以现金补助取代现有研发抵免与免税政策，补助金额依投资规模、区位等因素确定，持续发放15年；
- 瑞士楚格州拟利用全球最低税新增收入设立经济促进基金，向本地企业发放直接补助；
- 越南设立投资支持基金（ISF），向重点领域投资项目提供现金支持；
- 泰国拟将补足税收入的50%-70%注入BOI专项基金，用于向目标行业提供补助；
- 美欧日韩印等国均加大绿氢等绿色产业链补贴力度，推动低碳转型。
上述实践显示，各国在适应全球最低税的同时，正通过多元化财政工具增强产业吸引力，谋求创新与可持续发展新优势。
四、后“支柱二”时代我国税收优惠政策转型的思考
作为全球最大贸易国、第二大经济体和最大发展中国家，我国需立足国际规则，借鉴域外经验，统筹维护税收权益与提升国际竞争力，推动税收优惠政策系统性转型。
探索构建针对研发活动的可退还税收抵免制度
我国现行研发费用加计扣除、技术转让减免等政策在GloBE规则下面临效力下降风险。建议借鉴国际经验，探索建立合格可退还税收抵免（QRTC）制度：
- 将部分加计扣除或税额抵免转化为可在4年内退还的QRTC；
- 合理设定财政承受能力内的适用范围与抵免上限；
- 优先在生物医药、集成电路等高研发投入、低实际税率行业开展试点；
- 建立全流程监管机制，防范骗补行为，确保政策公平高效。
制定可销售可转让清洁能源抵免政策
我国绿色能源税收政策存在覆盖面窄、激励不足等问题。建议结合国家能源战略，引入可销售可转让清洁能源抵免机制：
- 参考美国IRA模式，对太阳能、氢能等领域的生产、制造、技术研发主体给予投资抵免；
- 允许未使用抵免额度向第三方转让或申请现金返还；
- 设立交易平台，规范交易流程；
- 强化税务、财政、能源部门协同监管；
- 做好与现有产业政策衔接，避免重复或冲突，形成政策合力。
适度增加财政补贴力度
财政补贴在GloBE规则下对ETR影响较小，可作为补充手段：
- 设立“应对全球最低税专项资金”，资金来源包括新增税收收入与财政拨款；
- 面向战略性新兴产业、科技创新企业发放现金补助；
- 简化申领流程，提升发放效率；
- 坚持适度原则，防范WTO反补贴争议，实现精准施策与风险可控。