农业部等十部门近日联合印发《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》。根据方案，我国将在东北冷凉区、北方农牧交错区等地开展轮作试点，在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区开展休耕试点。目标在于“力争用3-5年时间，初步建立耕地轮作休耕组织方式和政策体系，集成推广种地养地和综合治理相结合的生产技术模式，探索形成轮作休耕与调节粮食等主要农产品供求余缺的互动关系”。
轮作换茬是维持土壤地力的基本手段，也是我国几千年传统农业种植方式的精华。合理的轮作制度、休耕以及间、混、套作制度，既能达到用地养地结合、保障耕地资源持续利用的目的，也实现“藏地于土”和生态环境协调发展。但是，为确保国家粮食安全，同时受种植收益的驱动，传统轮作休耕模式似乎已经迷失在对现代农业技术以及规模经济的追逐中，大量农业技术被过度应用，区域单一化种植结构越加普遍，例如东北大豆播种面积持续受到玉米的挤压，玉米产量连年丰产给农民带来了财富，但也带来了黑土退化的风险。
其实，目前全球农地保护政策最为完备的美国也是在20世纪30年代前经历了土地资源的破坏和浪费导致的生态环境恶化，沙土流失等情况后，才开始重视土壤的保护，逐步建立土壤保护和补偿机制。
图1：美国农地保护项目演变与发展
资料来源：USDA、中航证券金融研究所整理
根据1985年通过的《食品安全法案》发起的土地休耕计划（Conservation Reserve Program，CRP）是美国实施时间最长的农地保护项目。CRP由美国农场服务局（Farm Service Agency, FSA）实施，全国农民自愿参与。农民可以自愿提出申请与政府签订1-15年的长期合同，将那些易发生水土流失或者生态敏感性的耕地转为草地或林地，实行退耕还林还草，政府给予补贴。
美国无论耕地总面积还是人均面积都是世界上较多的，目前美国实施休耕地的主要目的是为了解决粮食生产过剩，维持粮食价格不至于过低，从而对农场主的利益以及美国农业的发展造成损害，同时实现土壤肥力的恢复。但实际上，在粮食价格持续上涨趋势中，农民也有选择退出CRP的意愿。从1986年开始实施CRP以来，2007年实施CRP的农地面积达到历史最高位，此后开始呈现明显的下降趋势，但财政支出未见明显下滑。
图2：美国每个财年CRP项目支出及实施CRP的累积面积
资料来源：USDA，中航证券金融研究所
我国强制性土地休耕计划也是为了解决水土流失、土地沙化等生态环境问题而采取的重大举措，但政策主要集中于退耕还林还草。我国的退耕还林还草工程是在政府的强权下自上而下推行的，利益主体涉及农民，还包括中央政府和地方政府，但委托人（政府）和受托人（农民）之间并没有正式的契约关系。地方政府作为政策的执行者和监督人，一方面将退耕还林还草面积作为政绩指标，一方面在自身财政收入减少的情况下，将退耕还林还草工作执行成本作为财政收入来源，所以，从某种程度上而言，地方政府并不关注退耕还林还草的实际经济效益，直接影响了退耕还林还草工程的实施效率。
图3：中国退耕还林工程实施效率并不理想（亿元）
资料来源：Wind, 中航证券金融研究所
此次发布的《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》在实施区域上，轮作主要在东北冷凉区、北方农牧交错区等地，休耕主要在地下水漏斗区、生金属污染区、生态严重退化地区开展试点。《方案》要求试点省份确定轮作休耕制度试点地块，报农业部备案，休耕地不得与退耕还林还草地块重合。这是我国推出退耕还林还草政策15年后，首次定位传统种植区域开展的农用地恢复和保护举措。目前，国内粮食库存增加较多，国内外市场粮价倒挂明显，在部分地区探索实行耕地轮作休耕制度试点，既有利于耕地休养管理和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。尽管《方案》试点面积很小，但《方案》明确“将根据农业结构调整、国家财力和粮食供求状况，适时研究扩大试点规模”，我们认为，无论是借鉴美国经验，还是参照国内退耕还林还草工程的实施情况，轮作休耕制度的推广将长期持续，而且面积扩大也是必然趋势，此次《试点方案》可视为农业供给侧改革、农业转型升级的新探索和新起点，根据《方案》的技术路径，实际上也勾画出下一步农业结构调整的大致方向。
图4：《探索实行轮作休耕制度试点方案》勾画农业结构调整方向
资料来源：中航证券金融研究所
根据退耕还林还草工程的实施情况来看，后期会相继推出《方案》实施的配套文件，但实施过程中应避免退耕还林还草执行成本高的问题，可以借鉴美国经验在自愿的基础上与农民签署轮作休耕合同或协议，强化农户在轮作休耕执行中的契约关系。另外，应积极探索加快试点地区的土地流转模式，提高轮作休耕试点区域的土地规模化程度，引导家庭农场、农业合作社以及农业企业成为轮作休耕的参与主体，采取延长土地使用权期限等措施，让多元化的农业主体共同参与试点区域土地的可持续利用，充分发挥利用轮作休耕政府补贴的引导作用，真正实现轮作休耕制度的生态效益和经济收益。