2016年5月，国务院发布《国务院办公厅关于促进通用航空业发展的指导意见》，对进一步促进通用航空业发展作出部署，并提出经济规模突破1万亿元的目标；7月27日，中航工业党组下发了《关于加快通用航空产业发展的决定》，对加快通用航空产业发展进行了战略部署。美国是通用航空发展最发达、最领先的国家。从1903年莱特兄弟的成功一飞开始，美国通航至今已拥有百年发展史。“他山之石，可以攻玉”，美国通航发展获得的成功经验对于我国通航产业发展具有重要借鉴意义。
一、 美国通航发展概况
根据美国通用航空制造商协会（GAMA）的数据，截止到2015年，全球的通航飞机数量接近40万，而美国拥有约27万通航飞机；在美国，有近20000万个机场，其中有5000多座设施条件非常齐备的公用机场能够用于公务航空飞行，不到500个机场服务于商业航空，其余均为通用航空所用，美国联邦航空管理局（FAA）依据通用航空机场驻场的飞机数目、种类以及交通量和飞行任务将它们划分为四大类，分别为：国家机场、区域机场、地方机场和基础机场；美国的通用航空飞行量约2500万飞行小时；美国国家公务航空协会（NBAA）大约有8000家会员公司，约占美国通用航空公司总数的70%，拥有飞机12000架，大多都是可以容纳6—8名乘客的小飞机。这些公司每年平均飞行时间约400小时，最多的可达900小时。
图表1美国通航机场图
资料来源：FAA、中航证券金融研究所
通用航空被认为是美国经济发展的核心产业之一。根据美国联邦航空局和美国通用航空制造商协会的统计，美国航空业对美国经济的贡献超过15000亿美元，占美国GDP的5.4%，雇佣1110万人，薪酬总额达到4500亿美元，而通用航空产业对美国经济的贡献为2186亿美元，占美国GDP的0.65%，直接、间接雇佣130万人，薪酬总额691亿美元。
通用航空的独特价值使其对美国交通运输业贡献巨大，特别是对中小城镇和偏远社区的贡献尤为突出。据GAMA数据，通用航空飞机每年累积的飞行小时数占所有民用航空飞行总小时数的80%左右，而全美有数千个城市都是通过通用航空来进行货物或人员运输的。通用航空甚至成为一些地区与外界连接的唯一交通运输工具，如美国的阿拉斯加州（Alaska）的部分村庄。除交通贡献外，通用航空在空中作业方面作用显著，对美国的农业和林业贡献很大。空中作业，如空中施肥、杀毒杀虫，大大提高了农业的产能效率。在美国，有近25亿亩的庄稼地，其中17%利用通用航空器进行空中喷洒等作业；而森林防护几乎100%利用航空器进行空中喷洒和护林。目前全美约有3200家农林喷洒企业（FAA137资质），以及 5000多持有商照且经过严格农林喷洒培训的农林业飞行员。
另外，通用航空也是美国航空技术发展的基础和推动力量。目前全美有3万多架实验类飞机，再加上各大飞机制造商对飞机技术不断地创新和研发，美国航空技术一直处于世界的领先地位。
二、 美国促进通用航空业发展的经验
（一） 政策制度为通航产业发展提供强而有力的保障
通用航空制造业发展
上世纪80年代是美国通用航空大幅缩减的十年，对于通用航空产业的衰落，美国通用航空制造业协会(GAMA)将主要原因归结为该行业遭受了产品责任诉讼的严重打压，尤其是生产轻型飞机的产业受到了重要影响。出于振兴美国通用航空产业和增加就业、刺激经济的需要，1994年3月16日，美国国会通过了《通用航空振兴法》，其中心内容就是为通用航空器的产品责任规定了除斥期间。该法案的出台，极大程度地激发了通用航空制造业的热情，使得更多企业投身到通用航空制造业中，重新振兴美国通用航空制造业的同时，也为美国创造上万个就业机会。该法案也同时帮助美国公司在20世纪后期逐渐恢复了世界通用飞机的主要供应商地位，促进了美国对外贸易的发展。2013年11月27日，为了保证美国在通用航空领域持续的主导地位与竞争力，美国总统奥巴马签署了小型飞机振兴法案，要求美国联邦航空局采用新的认证标准。该法案的设立对通用航空制造商和运营商来说是一次胜利，这项法案的通过有利于降低新飞机的引进和现有飞机或航空电子设备升级改造的成本，促进行业对轻型通用飞机的安全性更加关注，也进一步刺激通用航空产业就业机会的增加。强大的航空器制造能力是美国通航产业发展的基础，截止到2015年，美国交付航空器1592架次，三类飞机（活塞式、涡桨式、喷气式）在全球的交付量在全球的占比分别为74.1%、75.4%、59.5%，成交金额占比分别为79.4%、77.6%、48.1%。
图表2 通用航空分类图
资料来源：GAMA、中航证券金融研究所
2.通用航空保障体系的建设
自1926年颁布航空法以来，美国一直着重通用航空建设与航线的发展。1970年，美国出台了《机场和航线发展法》。被视为是推进通用航空产业发展具有里程碑意义的立法，其目的是确保美国联邦航空局(FAA)将有一个专门的资金来源而不是依靠一般资金来用于通用机场建设及首都的空中交通管制改进、研究和发展计划。美国允许私人制造飞机和自建机场，纳入国家一体化机场体系规划(NPIAS)的地方机场可获得联邦政府95％的财政支持。全美国有19100个机场，在FAA注册的约为17800个，公共航空运输仅在其中的651个机场运作，剩余的近18400个机场由通用航空运营或是私人机场。在推动机场建设的同时，美国还通过固定基地经营者(FBO)(Fixed Base Operator)为通用航空服务的企业以及除了航班飞行之外的小飞机，特别是公务机和私人飞机提供停场、检修、加油、旅客接待等服务。同时通过飞行服务站(FSS)(Flight Service Station)为小型通用公司及私人驾驶员的航行保障工作，并为通用航空提供最广泛的飞行服务，包括天气讲解、飞行计划申请以及飞行动态跟踪服务。
图表3 美国通航机场分布图
资料来源：GAMA、中航证券金融研究所
美国现有通用航空的规章标准基本涵盖通用航空飞行、维修、监察员的执照培训、各类通用航空的运行以及维修机构和训练学校的资质认证等。此外，还拥有大量规范性文件支持规章，指导通用航空监察员履行职责及实施日常监察。如《飞行标准组织手册》明确了通用航空监察员的职责；《国家飞行标准工作计划指南》指导年度监察工作计划的制定与实施；《飞行标准国家训练计划》规范了监察员训练计划的制定与实施程序；《通用航空运行监察员手册》规范了通用航空监察员的监察程序；《航空器及有关部件的适航认证》对自制飞机的飞行明确了飞行限制和具体要求。在一般通用飞行事故的处理上，美国的原则是由国家运输安全委员会授权联邦航空局进行调查，影响面较大的通用飞行事故由该委员会组织调查。通用航空事故调查的依据是《航空器事故与事故征候的通知、调查和报告》。联邦航空局的事故调查侧重于了解现行规章、标准是否存在问题，飞行人员是否存在操作方面的问题等。
3.空域开放并加强空域安全监管
为促进通用航空产业的快速发展，美国于1978年颁布了《航空公司放松管制法》，航空公司无需政府批准便可自行选择、决定航线、航班。这极大的促进了通用航空企业及个人的热情。
从上世纪80年代开始，为了保证美国航空运输业快速发展，FAA开始着力于制定国家空域系统规划。1994年，美国国会批准了(FAA战略发展计划》。1995年，FAA以此计划为指导，着手制定新的全国空管系统建设的国家空域计划。1996年10月，FAA出版了国家空域系统规划，提出将现有空域结构演变成支持自由飞行概念的全国空域系绣231。此后又经过多次调整，直至1999年1月，FAA在综合各方面意见基础上，以正式文件再次公布了国家空域系统第四版《FAA战略 发展计划》，其目标是建立一个先进、集成和安全的空域结构，并具备安全、易行、灵活、前瞻、高能、高效、保密等七项性能。91l恐怖袭击后，美国国会在2001年通过了《航空运输安全与系统稳定法》，在加强航空安全方面资助的同时，也将管制制度进一步加强，增加空中禁飞区，开放飞行报告等措施。仅管如此，美国3000 米以下低空领域完全开放。
4.通用航空飞行人员的培养
截至2012年，美国有飞行员近70万名，持各类别(包括运动类、滑翔机、旋翼机等)执照的通用航空飞行员的人数大约为60万人，其中私用飞行员最多，其次是学员和教员，从事作业飞行的人员仅占少数，而在役的飞行员中有一半以上来自通用航空。
美国之所以有如此多飞行员投入到通用航空产业中，得益于美国针对通用航空爱好者及通用航空相关活动所制定的较为广泛的飞行员培养执照管理机制，使得飞行员可根据自身条件，较快的获得相应的飞行执照。除了多层次的飞行员培养执照管理机制外，针对不同的执照类别，美国还制定了合理化的体检机制，以便让更多人群可以接触飞行，使得更多的人可以加入通用航空领域。 与此同时，美国还逐步开放雏鹰计划，鼓励会员在自愿的基础上，将100万名8岁至18岁的孩子带上天空，让他们体验飞行的乐趣，激发他们对航空的爱好。并在100多所大学中开设与航空相关的课程，使得美国更多人认知通用航空，了解通用航空，关心通用航空。据不完全统计，美国每年都有数以万计的普通群众加入通用航空有关的学习或实践项目中来，从正规的飞行学校毕业的学生中，也有50％的飞行员毕业后选择加人通用航空产业，而非民用航空。而我国的这一比例仅不到10％，足见差距之大。
(二)重大专项促进通航产业发展
基本航空服务项目(EAS)
为解决越来越多的通用航空企业因缺乏管制而涌向人口较稠密，利润相对较高的地方，从而导致航空流量较低的一些地区面临航运中断等问题，美国国会在1978年颁布《航空公司放松管制法》的同时启动了基本航空服务项目(EAS)，以保证这些弱势地区能继续长期维持一定数量的固定航空服务，避免国家航空运输网络中断。该项目的首次运行期限定为十年(1978--1988)，拨款来自于美国财政部普通基金，开始由民用航空委员会(CAB)负责，后转交美国交通部(DOT)负责。如果某一航空公司在某一弱势地区的航空服务因无法盈利而面临停止，在这种情况下，交通部(DOT)可以从基本航空服务项目 (EAS)的基金中拨款补助该航空公司或其他航空公司，以保证其运营能有一定数额的盈利。 根据基本航空服务项目(EAS)中的规定，美国各中小支线地区都通过某一个由美国交通部(DOT) 指定的枢纽机场与整个国家航空网相连，交通部会为这些弱势地区规定一个航空服务量的最低标准，即该地区与指定枢纽机场间的最低航班往返次数(一般为一周六天，每天两次往返航班)、航空器要求、从弱势地区到指定枢纽机场航程间最多可停几站。必要时，交通部将向在弱势地区运营航班的航空公司提供补贴，以保证其航空服务不中断引。
2. 支线航空服务发展项目（SCASD）
《21世纪航空投资与改革法案》启动了支线航空服务发展项目试运行，该项目以拨款补助的形式促进弱势地区的航空业发展。之后， 2003年的《航空再授权法》正式启动了这一项目将其有限期延续到了2008年。凡是航空运力不足的小型枢纽及非枢纽机场所在地区均 可申请此项补助，每年接受补助的地区不能超过40个。
总之，美国政府是其通用航空产业发展的推动者、政策制定者和支持者。在立法上，美国通用航空立法不仅包括针对通用航空产业的专门立法和适用于通用航空产业的一般立法，还包括联邦政府与州政府两个层次。其实美国并没有统一的通用航空立法，相关政策制度都是属于仅针对通用航空产业某一环节的单一立法，并在日后实施中根据具体情况进行调整，通过政策倾斜引导，或加大规范力度等方式，让法律松弛有度，控制调节产业发展速度与进程，使得美国通用航空的规章最终可以满足当下发展的需要。此外，政府在机场基础设施、空域进入、行业准人和政府补贴等方面的支持推动了通用航空的发展。立法的成熟，通用航空保障体系的完善，开放的空域及合理的空域管理，飞行员培养执照管理机制的构建推动了美国通用航空产业得以快速发展。这些经验都值得我国通航产业发展中得以借鉴。
作者：李欣、艾芳