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十四届全国人大三次会议于3月5日在北京召开。政府工作报告中对今年宏观政策的部署延续2024年12月中央经济工作会议“稳中求进”的总体基调，我们对其重要关注点做简要梳理。
2025年实际GDP增长目标确定在5%左右，财政预算隐含的今年名义增速为4.9%，较去年7.4%的目标值有所回落，CPI目标亦从去年的3%下调至2%，名义增长目标更易实现。就业目标为城镇调查失业率5.5%左右、城镇新增就业1,200万人以上，均与去年目标保持一致。强调“出台实施政策‘能早则早、宁早勿晚’，注重倾听市场声音，协同推进政策实施和预期引导”。
二、财政政策:表观增量略高于去年，地产市场走势是政策效果的关键变量
表观赤字率和赤字规模高于去年——2025年安排一般公共预算赤字规模5.66万亿元，对应狭义赤字率4%，均为历史新高；新增地方专项债额度亦较去年的目标值3.9万亿元上升至4.4万亿元、叠加1.8万亿的超长期特别国债。由此，今年广义（中央+地方）财政新增总融资规模达到13.9万亿元，较去年目标值同比多增2.9万亿元，可用于财政支出的净融资规模（包括2024年结转资金）合计11.8万亿元，较24年实际实现值多增2.1万亿元；合计预算财政赤字率从去年两会时制定的6.6%回升至8.4%。
同时，如果地产对财政收入的拖累收窄，广义财政支出增速有望高于去年，推动财政政策较去年宽松。今年广义财政支出同比增速目标9.3%，其中，一般公共预算/政府性基金预算支出同比增速目标分别录得4.4%/23.1%，而政府性基金收支增速或与地产市场走势密切相关。
提振消费在宏观政策中的站位明显提升，报告表示“以消费提振畅通经济循环，以消费升级引领产业升级”，凸显促消费的重要性。包括1）消费补贴规模翻倍至3,000亿元，补贴范围亦扩容，我们认为不排除进一步扩充至高频/服务消费。2）以提升社会保障、增加可支配收入为依托提升总消费倾向，如城乡居民基础养老金最低标准再提高20元、发放育儿补贴等。考虑到低收入人群消费倾向相对较高，增加可支配收入对消费的提振或将事半功倍。
我们认为，促消费或为今年宏观政策层面对抗外需不确定性的重要抓手，即后续如果外部压力加大，消费政策或有望进一步加码稳定内需。
四、行业政策：促进地产止跌回稳， 继续推动新质生产力发展
地产方面“持续用力推动房地产市场止跌回稳”，提出因城施策调减限制性措施、加力实施城中村和危旧房改造；同时，盘活存量用地和商办用房，推进收购存量商品房，并在收购主体、价格和用途方面给予地方更大自主权。
产业政策方面，强调因地制宜发展新质生产力，首提具身智能、6G等新提法，关注民营经济发展。今年单位GDP能耗目标提升至下降3%左右、强调统筹多元目标、积极稳妥推进碳达峰碳中和。
风险提示：全球贸易摩擦进一步升级；地产周期再度下行拖累内需。
二、财政政策：表观增量略高于去年，地产市场走势是政策效果的关键变量
四、行业政策：促进地产止跌回稳， 继续推动新质生产力发展
一、总体定调：增长稳中有进，名义增长目标更易实现
十四届全国人大三次会议于2025年3月5日在北京召开。整体而言，政府工作报告中对今年宏观政策的部署延续2024年12月中央经济工作会议“稳中求进”的总体基调。具体而言——增长目标确定在5%左右，财政预算隐含的今年名义增速为4.9%，较去年7.4%的目标值有所回落，CPI目标亦从去年的3%下调至2%，名义增长目标更易实现。同时，就业目标为城镇调查失业率5.5%左右、城镇新增就业1,200万人以上，均与去年目标保持一致（图表1）。
总体看，政府工作报告客观分析了外部宏观环境变化和当前经济形势所面临的困难和挑战，整体政策基调偏积极，延续去年中央经济工作会议“稳中求进”的总体导向。报告指出“经济回升向好基础还不稳固，有效需求不足，特别是消费不振”、外部环境复杂严峻，可能对我国贸易、科技领域造成更大冲击；由此，宏观政策强调“协同配合，出台实施政策‘能早则早、宁早勿晚’，注重倾听市场声音，协同推进政策实施和预期引导”。
二、财政政策：表观增量略高于去年，地产市场走势是政策效果的关键变量
中央层面的表观赤字率和赤字规模高于去年——2025年安排一般公共预算赤字规模5.66万亿元，对应狭义赤字率4%，均为历史新高；新增地方专项债额度亦较去年两会目标的3.9万亿元上升至4.4万亿元、叠加1.8万亿的超长期特别国债。由此，今年广义（中央+地方）财政新增总融资规模达到13.9万亿元，较2024年的目标值11万亿元同比多增2.9万亿元，可用于财政支出的净融资规模（包括2024年结转资金）合计11.8万亿元，较24年实际实现水平同比多增2.1万亿元（图表2-3）；合计预算财政赤字率从去年两会时制定的6.6%回升至8.4%，对比去年实际实现的广义财政（一般公共预算+政府性基金）赤字率7.7%呈现温和扩张（图表4）。
同时，考虑到当收入回落时、赤字扩张或有一定“被动”的成分，因此财政主动扩张还应参考广义财政支出增速，而非仅关注赤字额。根据预算草案，今年广义财政支出同比增速目标为9.3%，其中，一般公共预算/政府性基金预算支出同比增速目标分别录得4.4%/23.1%，而政府性基金收支增速或与地产市场走势密切相关。2022年以来地产周期持续调整，地方政府土地出让收入承压，由此2022-2024年政府性基金收入实际实现额不及两会时公布预算（图表7）；以收定支原则下地方政府性基金支出扩张亦相对乏力、地方政府财政收入缺口较大，此时的赤字扩张或有一定“被动”的成分，由此，我们认为（中央+地方）广义财政实际支出增速可能是更好的评估指标。两会预算隐含的广义财政支出增速目标呈现温和扩张——2025年财政预算草案中，广义（一般公共预算+政府性基金）支出同比增速9.3%、快于赤字率隐含的4.9%的名义GDP增长，其中一般公共预算/政府性基金预算支出同比增速分别录得4.4%/23.1%。具体而言：
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中央层面（以一般公共预算为主）——一般公共预算赤字规模5.66万亿元、比上年年初预算增加1.6万亿元，超长期特别国债亦较去年的1万亿扩容至1.8万亿元，剔除用于向商业银行注入资本金的5,000亿元后，仍有3,000亿元支持消费品以旧换新、1万亿元用于“两重”项目建设，较去年整体有所扩容。
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地方层面——新增地方专项债4.4万亿元、同比增加5,000亿元，且适用范围拓展到化债、土储和消化地方政府拖欠企业账款等多个领域。
此外，货币政策总体延续中央经济工作会议的稳健宽松方向，明确指出适时降准降息，保持流动性充裕，但节奏或受内外部因素影响。报告中表示“进一步疏通货币政策传导渠道，完善利率形成和传导机制，落实无还本续贷政策”、“推动社会综合融资成本下降”。货币政策部署中还提到“优化和创新结构性货币政策工具，更大力度促进楼市股市健康发展”，货币政策调整可能更加关注国内宏观经济形势和资产价格走势。
“扩大内需”由去年的第三位上升至今年政府工作报告十大重点任务之首，报告明确指出“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”。尤其强调大力提振消费，表示“以消费提振畅通经济循环，以消费升级引领产业升级”，凸显促消费的重要性。而从具体措施方面，强调“全方面扩大国内需求，同时多渠道促进居民增收、完善劳动者工资正常增长机制”。具体而言：
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消费补贴规模和范围扩大、工具进一步丰富，报告指出今年将安排超长期特别国债3,000亿元支持消费品以旧换新。不仅投入的财政支出规模较去年翻倍，补贴范围亦扩充至手机、平板电脑等数码产品，我们认为不排除进一步扩充至餐饮等高频和实物消费，以及文娱等服务业领域。
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以提升社会保障、增加可支配收入为依托提升总消费倾向，报告指出“城乡居民基础养老金最低标准再提高20元，适当提高退休人员基本养老金”、“制定促进生育政策，发放育儿补贴”等。考虑到低收入人群消费倾向相对较高，增加可支配收入对消费的提振或将事半功倍。
投资方面表示从“投资于物”转向“投资于人”。一方面，发挥政府投资的带动放大作用，也要支持和鼓励民间投资发展。报告明确今年中央预算内投资拟安排7,350亿元，较去年的7,000亿元有所增加。同时强调“坚决防止低效无效投资”，加大对补短板、强弱项和培育新动能的支持力度，助力“十四五”规划重大工程顺利收官。另一方面，投资端从“投资于物”转向“投资于人”。预计在报告指出“用好超长期特别国债、更大力度支持‘两重’建设”的背景下，“两重”建设或将进一步增加高科技领域和民生领域投资，并结合促消费系列政策，进一步带动旅游、消费等基础设施升级。
四、行业政策：促进地产止跌回稳， 继续推动新质生产力发展
产业政策方面，报告明确指出因地制宜发展绿色、智能、数实融合的新质生产力。突出强调因地制宜发展新质生产力，首提具身智能、6G等新提法，关注民营经济发展。此外，2025年单位国内生产总值能耗目标为下降3%左右、强调统筹多元目标、积极稳妥推进碳达峰碳中和。具体而言，
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“人工智能+”、未来产业等新质生产力有望贡献内需增量、带动传统产业改造提升。报告指出要培育壮大新兴产业和未来产业、激发数字经济创新活力，包括培育生物制造、量子科技、具身智能、6G等未来产业，并提及“持续推进人工智能+行动，支持大模型广泛应用”等。
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报告充分认可民营企业的创新活力，及其在培育发展新质生产力过程中的潜力。指出要加力拓宽民营企业融资渠道，改善营商环境。一是侧重加大对科技创新、绿色发展、提振消费以及民营、小微企业等的支持；二是强调要“扎扎实实落实促进民营经济发展的政策措施”，相关工作包括支持专项债支付地方政府拖欠企业账款、提请全国人大常委会审议民营经济促进法草案等。
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单位国内生产总值能耗目标为下降3%左右、高于去年的2.5%左右目标。强调营造绿色低碳产业健康发展生态，培育绿色建筑等新增长点，加强节能节水管理、管控高耗能项目，开展国家碳达峰第二批试点，建立一批零碳园区、零碳工厂，扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围，加快建设“沙戈荒”新能源基地，发展海上风电等。
资本市场方面，报告表态较为积极，与“更大力度促进股市健康发展”的要求一脉相承，指出深化资本市场投融资综合改革，大力推动中长期资金入市，加强战略性力量储备和稳市机制建设；改革优化股票发行上市和并购重组制度，加快多层次债券市场发展。
财税体制改革方面，今年两会政府报告相较去年有更为细致的部署，具体包括“开展中央部门零基预算改革试点”、“加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方、增加地方自主财力”和“严控财政供养人员规模”等。
外贸政策方面，更加注重扩大高水平对外开放，积极稳外资。报告强调始终坚持对外开放不动摇，具体包括加大稳外贸政策力度，支持企业稳订单拓市场、大力鼓励外商投资。具体而言，报告提出“推动互联网、文化等领域有序开放，扩大电信、医疗、教育等领域开放试点”、“切实保障外资企业在要素获取、资质许可、标准制定和政府采购等方面的国民待遇”，并“持续扩大面向全球的高标准自由贸易区网络”。
风险提示
1）全球贸易摩擦进一步升级：如果特朗普对全球大幅加征关税，外部贸易摩擦升级对我国宏观经济运行不利的扰动加大；
2）地产周期再度下行拖累内需：若国内稳增长政策执行力度不及预期，则地产周期回升幅度偏弱会对内需形成拖累。
本文摘自2025年3月5日发布的《2025两会：促消费以扩内需、稳地产以增实效》
易峘 研究员 SAC S0570520100005 | SFC AMH263
吴宛忆 研究员 SAC No. S0570524090005 | SFC BVN199
王洺硕 联系人 CFA PhD SAC No. S0570123070085 | SFC BUP051
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