【华泰宏观】最高法院挑战“特朗普关税”后续如何？

今年5月底、8月底美国国际贸易法院与联邦巡回上诉法院先后裁定“特朗普关税”、即利用IEEPA加征的芬太尼和对等关税均属违法，特朗普团队随即上诉（参见《法院裁决能阻止特朗普加征关税吗？》，2025/5/30）。9月9日美国最高法院宣布受理特朗普政府的上诉，并在11月5日（周三）举行听证会。意外的是，在庭审过程中，6位保守派法官中的3位对特朗普关税政策提出明确质疑，其中2位为特朗普亲自任命，由此，听证会后，市场大幅下调白宫胜诉的概率，认为9个大法官中可能有6个甚至更多将支持驳回“特朗普”关税。本文分析最高法院就“特朗普关税”庭审的后续走势，以及不同判决结果下，美国关税政策的潜在走势、税收/退税对宏观经济、财政政策、以及国债市场的影响。同时，我们展望中美经贸关系在各情形下的潜在机遇和挑战。

-此后庭审流程、潜在判决时间和结果是什么？

-如果特朗普政府败诉，关税政策会如何演变？

-如果美国政府需要以某种形式退回此前征收税款， 将如何影响宏观和市场？

-如果“IEEPA关税”这一工具失效，中美经贸关系是否会出现新的不确定性？

此后，最高法院将最早于12月对援引IEEPA加征芬太尼和对等关税的合法性进行裁决——虽然多数法官在听证会上的态度较为强硬，但最终判决仍有变数。如果特朗普政府要赢得诉讼，至少需要获得最高法院5张支持票。由于最高法院听证会的主要目的是辩论问题，并不像国会或其他政治机构的听证会问题有较强的指示性和引导市场预期的意图。目前在9位大法官中，3位自由派法官大概率投反对票，提出明确质疑的3位保守派法官存在投反对票的可能性，而剩余3位保守派法官投票仍有变数。庭审过后，美国最高法院或将启动判决流程。在加速审理案件的情况下，预计最早今年12月美国最高法院将宣布判决，最晚可能不迟于明年1月（图表1）。届时如果需要返还之前征税的关税或者进行税收抵扣，美国最高法院可能会下发到联邦巡回上诉法院来执行。

目前，判定对等关税违法的概率较高、芬太尼关税被驳回的概率略低于对等关税，但也可能过半。从听证会来看，支持“特朗普关税”的法官认为，IEEPA下总统需要保留应对外国紧急状况的广泛权限，甚至可以对进口实施禁运，既然禁运在权限之内，那么关税应该也在总统权力范畴内；而反对“特朗普关税”的法官认为，征税权应该属于国会、而非总统，如果总统可以动用IEEPA加征关税，那么总统权力的边界将会扩大。从应对问题的性质来看，芬太尼关税更符合“国家紧急状态”的表述，因为芬太尼流入是短期、急性的问题，而针对贸易伙伴持续几十年的顺差加征的对等关税很难说是“国家紧急状态”。然而，从此前听证会的表态看，美国最高法院判定特朗普政府基于IEEPA加征的对等关税、芬太尼关税违法的概率可能都过半，前者被驳回概率高于后者。

不排除特朗普政府很快、甚至最快在判决当天提出替代性关税政策的可能性。随着白宫胜率下降，特朗普政府很可能会针对最高法院的不利判决做预案。如我们在
《法院裁决能阻止特朗普加征关税吗？》（2025/5/30）中分析，特朗普政府可能会通过援引其他法案（如122、338等条款）来暂时维持目前对全球加征15%左右的关税，同时基于232、301调查对特定行业、个别国家进一步加征关税，由此美国总关税水平可能会大体保持不变，但总关税的构成可能发生变化（图表2和3）。具体看，特朗普政府可以使用的替代性关税政策主要有以下四种——其中122和338关税可能二选一执行，而232 和301关税调查可能在此前两项基础上平行推进：

1) 通过122条款对逆差来源国加征最高15%、最长150天的关税：122条款是美国贸易工具箱中的“紧急制动”机制，通常用于解决国际收支逆差或防止美元大幅贬值等经济紧急情况。根据《1974年贸易法》第122条，总统有权对一个或多个国家实施最高达15%的关税，并可设立进口配额，有效期最长150天。由于存在时效和税率上的限制，预计特朗普政府用来作为过渡性措施的可能性较大，后续可能使用232、301条款来进一步加征关税，来保持总关税水平不变。

2) 启用122条款外的另一个选择，通过338条款对任何歧视美国商品的国家（对美关税或者进口限制）征收最高50%关税：338条款是1930年《斯穆特-霍利关税法》的遗留条款，授权总统对任何歧视美国商品的国家（对美关税或者进口限制）征收最高50%关税。但由于从未被正式使用过，338条款法律基础薄弱，司法解释空白，可能被WTO直接裁定违规。预计特朗普政府援引338条款的可能性低于122条款。

3) 与1)或者2)平行地，特朗普通过232条款对关键战略商品加征品类关税：《1962年贸易扩展法》第232条授权商务部调查进口产品对“国家安全”的影响，总统可实施关税、配额等限制。该条款最初旨在应对冷战时期的战略物资供应安全问题，允许美国以“国家安全”为由限制进口。2018年美国曾通过232条款对钢铝加征关税，而特朗普2.0以来，则已通过该条款对钢铝、汽车等加征关税。

4) 同时，特朗普还可以（平行）通过301条款对主要贸易伙伴征收国别关税：《1974年贸易法》第301条授权美国贸易代表办公室（USTR）调查外国“不公平、不合理或歧视性”贸易行为，并采取报复措施。2018年美国曾对华发起301调查并通过301条款加征关税。

最高法院可能就“特朗普关税”合理性做出判决，但如何“中和”此前行为影响、如此前已征关税的返还机制等，可能会由最高法院返回联邦巡回上诉法院做出裁决。从最高法院做出判决，到联邦巡回上诉法院确定已征关税的返还机制，可能需要一定时间，估计最早要到今年12月底。但如果关税返还机制带来财政“缺口”预期，市场可能会提前反应，尤其是美债市场。

如果IEEPA在关税问题上的使用被判决违法，特朗普政府将被要求以何种机制返还相关关税收入？目前看，本着减小对市场一次性冲击的原则，税收抵扣的概率要大于一次性税收返还。如果未来法院判决特朗普政府需要返还此前已征的关税收入，预计采取税收抵扣、或一次性税收返还的可能性较大。如果采取税收抵扣，即通过未来应纳税款来抵扣此前关税，可能存在潜在的错配问题，即被加征关税较多的行业不一定需要缴纳很高的税收；如果采取一次性税收返还，可能需要企业提交申请，政府也可以控制税款返还的节奏，但可能对大企业的返还更多，而小企业对申请成本和法律成本的负担能力偏弱。

税收返还可能会带来额外“刺激性”效果，尤其是如果和“大而美法案”开始生效的时间形成“共振”的话。如果进行一次性税收返还，特朗普政府可能需要退还约1,200-1,300亿美元的关税收入。具体看，根据美国财政部的关税总收入估算，截至今年8月，美国有效关税税率为11.5%，考虑10-11月即将生效的木材与卡车等232关税，预计到今年年底，美国有效关税税率可能升至11.7%左右（图表4）。基于去年同期的有效关税税率估算、并假设今年8-12月232商品的进口金额与去年持平，预计到今年年底，美国政府基于IEEPA加征的关税收入约为1,200-1,300亿美元（图表5）。如果假设2个季度完成税收返还，相当于短期额外增加年化2,400-2,600亿美元（占2024年GDP的0.8-0.9%）的财政刺激。即便是进行税收抵扣，虽然返还时间可能更长，但也会对经济带来边际宽松的效果。

然而，IEEPA关税如果被驳回，并伴随着税收返还或者抵扣政策，则可能加大美国政府融资缺口，推高国债利率——尤其是在圣诞节前后市场流动性较差的时间窗口。硬币的另一面，是美国国债利率的波动性可能随之上升，鉴于美国政府短期融资缺口会增大，如果适逢市场流动性较为薄弱，则波动可能被放大。

一方面，短期关税相关波动有望下降。如果“IEEPA关税”这一工具失效，虽然不会明显影响美国总关税水平，但将对特朗普政府使用加征关税作为谈判筹码形成制约。同时，潜在的替代性关税措施框架性更强，对流程有更严格的界定，也将限制特朗普对关税的随意使用。具体看，122、338条款不需要特定调查、但均面临最高税率的限制，且122条款还有时效限制，而338条款可能容易面临法律上的挑战；232、301条款则分别需要美国商务部、贸易代表办公室进行特定调查，从调查开始到关税落地可能需要1年左右的时间。

然而，中美经贸关系也将面临一些新增的不确定性：

1) 两国12个月“休战期”的协定是否会被美国单方面打破？如果美国为推出替代性关税措施而启动新的调查，虽然可能针对多个国家，但也可能会带来新的误解和摩擦，增加中美谈判的复杂性。一方面，启动新的调查可能会违背中美达成的吉隆坡贸易协议（参见《中美首脑会晤：关税下调、张力暂缓》，2025/10/30）。另一方面，中美此前就下调芬太尼关税达成了多项协定，如果特朗普政府加征的芬太尼关税被判违法，那么双方可能需要对这些协定进行重新谈判。

2) 如果关税工具受到限制，不排除特朗普团队会更多启用出口管制和金融/投资相关工具，带来新的不确定性。在拜登政府期间，美国对中国采取了多项出口管制和投资限制措施。特朗普再度就职后，美国政府更多地使用关税作为谈判手段。如果特朗普政府使用关税的权力受限，可能会启用出口管制和金融/投资相关工具，给中美经贸关系带来新的不确定性。

风险提示：特朗普推出更有“创造性”的关税政策；中美关系再起波折。

文章来源

本文摘自2025年11月12日发布的《最高法院挑战“特朗普关税”后续如何?》

易峘 研究员 SAC No.S0570520100005 | SFC AMH263

常慧丽 研究员 PhD SAC No. S0570520110002 | SFCBJC906

王子琳 PhD SAC No. S0570525090002

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